行政执法与刑事司法信息共享机制探析

行政执法与刑事司法信息共享机制探析本站　　2017年国家公务员考试最终有148.63万人通过报名资格审查,较去年增加9.17万人,国考报名再度“升温”

　　2017年国家公务员考试最终有148.63万人通过报名资格审查,较去年增加9.17万人,国考报名再度“升温”。

　　记者了解到,未将谈判药品纳入医保的省份,享受不到谈判后的价格。部分省份已出现跨省买药的现象。

　　上海、北京接连出台规定,禁止电动滑板车、平衡车等滑行工具上路行驶,否则将处以10—50元的罚款。

　　我们一般所称的行政执法是指行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织履行法律、法规的行为,不仅包括抽象行政行为,还包括具体行政行为。行政执法与刑事司法衔接语境下的行政执法特指,“包括主管行政机关、法律法规授权的组织和行政机关委托的组织在内的行政主体根据法律、法规等规范性文件所采取的对行政相对人产生权利义务的行为,或者监督、检查行政相对人的权利义务的行使、履行情况的行为。”故本文所称的行政执法仅指具体行政行为,抽象行政行为并不囊括在该范畴内。

　　通常而言,行政执法主体不仅包括行政机关,还包括法律、法规授权的组织,以及行政机关委托的组织。具体来说,包含10类:1、国务院;2、国务院的组成部门;3、国务院直属机构;4、法律、法规授权的国务院的办事机构;5、国务院管理的国家局;6、地方各级人民政府;7、隶属于各级人民政府的职能部门;8、法律、法规授权的派出机构;9、法律、法规授权的行政机关的内设机构;10、法律、法规授权的其他组织。公安机关作为各级政府的隶属部门,监察机关作为人民政府的内设机构,均系一般意义上的行政执法主体。

　　公安机关具备行政执法的职能,法律赋予了其对某些行政违法行为进行行政处罚的权利,其在行政执法过程中也会存在行政执法与刑事司法相衔接的问题。如:《中华人民共和国刑法》第三百五十四条对容留他人吸毒罪进行了规定,最高人民检察院、在2012年5月16日联合出台的《关于刑事案件立案追诉标准的规定(三)》对容留他人吸毒罪的立案标准进行了规定,“有下列情形之一的,提供场所、容留他人吸食、注射毒品的,要予以立案追诉:(1)有容留他人吸食毒品、注射毒品二次以上行为的;(2)有一次容留三人以上吸食毒品、注射毒品行为的;(3)因容留他人吸食毒品、注射毒品被公安机关予以行政处罚,再次容留他人吸食毒品、注射毒品的;(4)有容留未成年人吸食毒品、注射毒品行为的……”根据以上刑法及司法解释性质的规范性文件的规定,行为人一次容留三位以上成年人吸食、注射毒品才构成容留他人吸毒罪,因此当行为人单次容留二位以下成年人吸食毒品、注射毒品仅属于行政违法行为。同时规定因容留他人吸毒被行政处罚,又容留他人吸食毒品、注射毒品的才构成容留他人吸毒罪。故当公安机关对容留他人吸毒但不构成容留他人吸毒罪的行政违法行为进行了行政处罚后,该行为人又再次作出了容留他人吸毒的行政违法行为,虽然后一次行为仍属行政违法行为,但是由于上一次容留他人吸食毒品、注射毒品被处以了行政处罚,两次行为结合起来就构成了容留他人吸毒罪。公安机关相关执法部门在发现该行为人第二次容留他人吸食毒品、注射毒品时不应当仅对其进行行政处罚,而是应当就该行为人的两次容留他人吸食、注射毒品的行为予以刑事立案。

　　《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》明确规定在行政执法与刑事司法衔接机制下,行政执法机关不包括公安机关、监察机关。即除了公安机关和监察机关之外的根据法律、法规或者规章的规定拥有行政处罚权的行政机关、以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织才是行政执法与刑事司法衔接机制下所称的行政执法机关。

　　公安机关和监察机关这两个传统意义上的行政机关之所以未能划分到行政执法与刑事司法衔接机制下的行政执法机关的范畴之内,是因为公安机关不仅具有行政执法的职能,且同时具备刑事司法的职能。在行政执法与刑事司法衔接机制下,公安机关内部机构之间进行案件的衔接与移送并不符合行政执法与刑事司法衔接机制设计的初衷和目的,也不具备典型性。故在行政执法与刑事司法衔接语境下,公安机关并不属于行政执法机关的范畴,而应划拨到刑事司法机关的阵营。监察机关的执法对象是行政机关、公务员以及行政机关任命的其他人员,对该些对象执法过程中出现的违纪、违法行为进行监督、处分。监察机关执法由于其执法对象的特殊性,所以不宜将其与一般行政执法机关等同视之。

　　行政执法与刑事司法衔接机制下的行政执法行为系具体行政行为,不包括抽象行政行为。由于行政执法与刑事司法信息共享机制是行政执法与刑事司法衔接机制的组成部分,故信息共享机制下的行政执法行为也系具体行政行为。具体行政行为由四个缺一不可的要素构成:主体要素是行政执法主体;成立要素是行政执法主体的单方行为,无需征得行政相对人的同意,仅凭行政执法主体的单方意思即发生法律效力;对象要素是特定的公民、法人或者组织;内容要素是有关行政相对利、义务的行为。根据这四个要素来看,具体行政行为的表现形式包括:行政许可、行政强制、行政确认、行政处罚等等。

　　由于仅在行政执法机关查处行政违法行为的过程中,发现行政违法案件达到了刑事犯罪立案标准,才会产生行政执法与刑事司法相衔接的问题。故在行政执法与刑事司法衔接机制语境下,行政执法行为主要指行政处罚行为。

　　我国宪法规定人民法院、人民检察院分别行使审判权、检察权。在办理各类刑事案件的过程中,法院、检察机关、公安机关应当分工负责,各司其职,相互配合,形成打击刑事犯罪的合力。由此来看,我国刑事司法机关包括公安机关、检察机关和人民法院。另外,根据刑法的规定,具有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员才是我国刑法意义下的司法工作人员。由此来看,刑事司法机关包括公安机关、检察机关、人民法院以及承担着监狱管理及罪犯改造工作的机关。

　　在行政执法与刑事司法衔接语境中,刑事司法主体主要是指公安机关和检察机关。这是因为公安机关作为侦查机关,负责侦查绝大多数的刑事犯罪案件,是刑事司法程序启动的第一环节,故公安机关是行政执法与刑事司法衔接机制中重要的刑事司法主体。一方面,检察机关是我国法律监督主体,宪法赋予了其法律监督的权力。刑诉法规定了检察机关享有对公安机关是否对涉嫌犯罪案件立案侦查的立案监督权;相关行政执法与刑事司法衔接的规范性文件也规定检察机关具有对行政执法机关是否将涉嫌犯罪的案件移送至公安机关进行监督的权力。另一方面,检察机关作为职务犯罪案件的侦查机关,有权对行政执法与刑事司法衔接过程中产生的职务犯罪进行侦查。因此检察机关也是行政执法与刑事司法衔接过程中重要的刑事司法主体。法院、监狱等部门则没有参与到行政执法与刑事司法衔接过程中来,故并非本文所称刑事司法主体。

　　上文对行政执法与刑事司法衔接机制下的行政执法、刑事司法的内涵进行了阐述,对行政执法与刑事司法衔接机制有了一定的了解,即在该机制下,将涉嫌犯罪的行政违法行为从行政执法过程中抽离出来,使之进入到刑事司法程序进行责任追究。概括来说,行政执法与刑事司法衔接机制就是指行政执法机关和刑事司法机关在查处涉嫌刑事犯罪的行政违法案件的过程中,在各司其职、各负其责的前提下,相互配合、相互制约的一种办案协作制度,能够确保依法追究涉嫌犯罪的人员的刑事责任。

　　根据相关规范性文件的规定,行政执法与刑事司法信息共享机制是指行政执法机关与刑事司法机关在充分发挥各自职能作用的基础上,在履行好各自职责的前提下做到信息共享、密切合作。建立情况信息通报制度、联席会议制度,并在加强对国家秘密、商业秘密、个人隐私的保密工作的前提下,逐步实现行政执法机关的信息管理系统与刑事司法机关的信息管理系统对接,对相关案件信息联网共享。行政执法与刑事司法信息共享既是行政执法与刑事司法衔接的前提和基础,同时也是行政执法与刑事司法衔接机制顺利启动的保障,建立、完善信息共享机制是为了更好地开展行政执法与刑事司法衔接工作,信息共享系行政执法与刑事司法衔接不可或缺的重要的一环。

　　在古希腊罗马奴隶制时代即产生了“分权”思想,近代提出分权学说的是17世纪英国资产阶级时期的理论家洛克。洛克认为人类享有自由、平等、财产等自然权利,为了保障这些权利,人们就组织了国家。国家具有立法权、行政权和联盟权,立法权是制定法律的权力,行政权是执行法律的权力,联盟权是保卫国家的对外宣战及媾和的权力,通常和行政权联合。洛克主张行政权和立法权不能集中到同一个人手中,这是因为“人类具有贪权的弱点,如果制定法律和执行法律的权力被一个人同时掌握着,那么他不会服从已制定的法律,并且按照自己的私利来制定和执行法律,这是十分危险的事情。”洛克的“分权论”实际主张的是两分论,即立法权与行政权须分开。

　　18世纪的法国启蒙思想家孟德斯鸠则认为国家有三种权力:1、立法权;2、有关国家事项的行政权,简称行政权;3、有关民政法规事项的行政权,简称司法权。孟德斯鸠主张立法权、行政权、司法权应该分立,并且权力之间应当互相牵制和均衡,从而保障公民的生命和自由。“如果制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或诉讼权这三种权力被同一机关行使,集中在同一机关手中,那么一切都完了。”行政机关可以要求立法机关召开立议,但是立法机关享有对立法的否决权;法院虽然掌握司法权,但是特别审判权则属于立法机关,以此达到一种互相牵制,互相制衡的体制,进而保障自由。孟德斯鸠的“三权分立”学说与洛克分权学说的最大的不同之处就在于孟德斯鸠在主张权力分立的同时,重点强调了权力制衡。孟德斯鸠认为,“三权分立”不应以权力的分离和独立为目的,而是不要将任意两种权力集中到一人手中,让各种权力之间相互牵制,以求保持力量均衡。也就是说,仅仅把权力进行简单地划分是不够的,还应当使分立的权力在运行过程中相互渗透、相互影响,以达到制约、均衡的目的。

　　虽然我国权力体系有别于西方国家的“三权分立”,但是也体现了分权制衡的原则。我国宪法规定,国家权力机关即人民代表大会享有立法权,行政机关与司法机关均由权力机关产生,对权力机关负责,受其监督。人民代表大会、行政机关、司法机关分别享有立法权、行政权、司法权,体现了不同国家权力分别由不同的机关行使的“分权”原则。我国立法机关,即国家权力机关处于至高无上的地位,行政机关和司法机关则处于从属地位,体现了立法权对行政权、司法权的制约。宪法和法律赋予了人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性作出裁判的权力,体现了司法权对行政权的制约。我国宪法规定人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,以保证准确有效地执行法律。由此看来,西方国家的制衡注重于不同权力之间相互牵制以达到平衡,而我国权力之间的制衡不仅仅是简单的牵制,也注重权力之间的相互配合。

　　行政执法与刑事司法信息共享的目的就在于通过行政执法机关将行政违法案件信息与刑事司法机关进行共享,拓宽刑事司法机关发现涉嫌犯罪的案件的路径,从而防止行政执法机关对涉嫌犯罪的行政违法案件仅作行政处罚,防止行政执法机关滥用或者擅越其权力。刑事司法机关将行政执法机关移送案件的相关处理信息与行政执法机关进行共享,使不构成犯罪的行政违法案件也能及时进行行政处罚,破除行为人抱有只要其不构成犯罪则无需受到制裁的侥幸心理。因此,行政执法与刑事司法信息共享一方面体现了分权思想,即行政权与司法权分别由不同机关行使,相互独立;另一方面也体现了制衡思想,即行政执法机关与刑事司法机关之间相互牵制、配合,以保障法律的正确实施。

　　行政法治思想最早出现在西方,早期的英国法治理念代表学者戴雪认为:法治的首要条件就是排除政府(主要指行政权)的独断权力。戴雪突出强调法治应当排除政府的专擅、特权以及宽泛的自由裁量,应当确保政府和人民服从于普通法,发挥司法审查功能以实现对行政滥权行为的控制。英国法治理念的后期代表学者韦德在其代表性著作《行政法》一书中辩证地肯定了行政裁量权存在的合理性,并明确地提出行政法的精髓在于对行政权力的控制。韦德从另一角度提出,法治作为英国宪政基础的构成要件之一适用合法性原则、限制自由裁量原则、平等原则、禁止特权原则和罪刑法定原则。韦德的法治概念较之戴雪的法冶概念更具全面性,这五个方面除了“罪刑法定原则”以外,其余原则都涉及“公共行政”问题,特别是韦德明确称法治是行政法的“主源(MainSpring)”,把法治与行政法联系起来很有积极意义,故韦德的法治观被称为典型的“行政法治观”。而在法系国家代表之一的法国,资产阶级极大地推动了天赋和思想的传播,并伴随着法治政府理念和独立的行政法院制度推行,法国的行政法治原则衍生与不断演进。其意涵主要是指行政机关的组织、权限、行为手段、方式和违法的责任由法律来进行调整,政府的行政活动则必须遵守法律。行政法治,作为法国行政法的基本原则,包含着行政行为必须有法律依据、必须符合法律规定,以及行政机关必须以自己的行为来保证法律的实施三个方面的内容。

　　在我国,学术界围绕行政法治原则进行过系统的探讨。北京大学姜明安教授将“依法行政”、“依法管理”和“权责统一”概括为我国行政法法治原则的主要内容。应松年教授则把行政法治原则归纳为职权法定、法律保留、法律优先、依据法律和权责统一等数个方面。国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中,行政法治更多倾向于依法行政,即行政机关必须根据法律法规的规定设立,行政机关必须依据法律、法规来取得并行使行政权力,行政机关对其作出的行政行为的后果承担相应的责任。

　　在行政执法与刑事司法信息共享问题上,“行政法治(依法行政)”则表现为对行政权的控制。各部门必须在其职能范围内行使职权,权力行使必须由法律进行规范和制约,这是现代法治精神的内在要求。行政权作为保障公共利益和管理社会公共事务的强大国家权力,如果缺乏法律控制那么就将极易造成行政权力滥用,危害公民权益。因此,行政执法与刑事司法信息共享机制的健全能够有效防止行政执法机关“以罚代刑”越权替代司法机关。

　　我国学者对刑法谦抑性具有不同的解释,张明楷教授认为刑法的谦抑性是指“应根据一定规则控制刑法的处罚范围与程度,凡是某种违法行为足以被刑法以外的其他法律有效抑制,凡是合法权益足以被刑法以外的其他法律予以保护,那么该种违法行为则不应被视为犯罪;凡是某种犯罪行为足以被较轻的制裁方式予以抑制,凡是合法权益足以被较轻的制裁方式予以保护时,那么就不应规定较重的制裁手段。”刑法的谦抑性在陈兴良教授看来,是指“立法者应当以不用甚至少用刑法刑罚,而是使用其他的替代措施这种最小的支出,来获取对犯罪行为有效地预防和控制这种最大的社会效益。”在理论界,并非只有这两位教授对刑法谦抑性的内涵进行了表述,但是无论如何表述,刑法谦益性的内在的精神都是一致的,就是在保护国家、社会团体或组织、个人的合法权益的过程中,只要能够达到特殊预防和一般预防的目的就无需对行为人动用刑罚来进行制裁,否则过之则无益,甚至过犹不及。

　　《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》规定,行政执法机关向公安机关、检察机关通报的信息包括行政执法机关在行政执法过程中查处的破坏市场经济秩序案件的相关信息,以及向公安机关移送涉嫌犯罪的案件的信息;公安机关则应当就行政执法机关移送给公安机关的案件的受理、立案、销案情况向行政执法机关进行共享;检察机关就破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的立案监督、批捕、起诉情况向行政执法机关进行通报。根据该规范性文件的规定,行政执法与刑事司法信息共享的内容囊括了行政执法机关将其认为涉嫌犯罪的案件移送至公安机关之后,公安机关认为该案件并没有构成犯罪,无需受刑法之调整,则应当及时将案件相关处理信息——不予受理或者撤案处理反馈给行政执法机关,由行政执法机关对行为人作出相应处罚的情形。行政执法与刑事司法信息共享之所以要适用谦益性原则,是由于在社会主义市场经济运行过程中,某些违法行为依靠行政法律、法规的调整,仅接受行政处罚则足以达到预防和惩治的效果,则无需适用刑法进行刑事处罚。对刑事司法权和行政执法权的调整范围进行合理界定,以防出现刑罚扩张的危险。

　　当前学术界对于行政公开原则的定义存在不同看法。应松年教授认为行政公开原则是指,“行政主体应当将其行政行为向行政相对人和社会公开的一项原则。”姜明安教授认为,政府行为除了涉及到国家秘密、商业秘密以及个人隐私应依法保密以外,其余需一律公开进行。公开的内容包括:所有的行政规范性法律文件以及行政主体作出的行政决策,行政主体对行政相对人作出行政行为所依据的标准、条件、程序,行政主体召开的行政会议以及会议形成的决议,行政机关及其工作人员的活动情况。公开的方式包括:向社会公开公布,允许行政相对人对相关规范性法律文件、颁布的政策、会议记录等依法查阅、复制,允许各类媒体采访,并加以报道和评论。章剑生教授认为行政公开是指,“除非行政主体公开的内容涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密,行政主体在行使其行政职权的过程中,必须向社会公众公开与其行使行政职权有关的事项。”虽然各大家对行政公开的范围的解读不尽相同,但是均认可,除依法应保密的信息之外,行政主体应将其作出的影响行政相对利、义务的行政行为予以公开。

　　行政执法与刑事司法信息共享的主体之一系行政执法机关,信息共享的内容包括行政执法机关在执法过程中获取的信息以及其自身作出的行政行为。行政公开的主体系行政主体,内容包括行政主体作出的影响行政相对利、义务的行政行为等相关信息。故行政执法与刑事司法信息共享在法理上符合行政公开的要义。

　　在行政执法与刑事司法信息共享过程中,行政执法机关应当将需要进行共享的案件信息在最短的时间内准确地传达给刑事司法机关,刑事司法机关也应当将对行政执法机关移送案件的相关处理信息在最短时间内准确地与行政执法机关进行共享,也就是说信息共享应当适用及时性原则和准确性原则。及时性原则是程序正当原则的内在要求,应从二方面予以把握:一方面及时性原则要求对信息共享不能拖拉,必须在合理、合法的时间内进行共享,否则刑事司法机关可能错过立案侦查的黄金时期,不利于行政执法与刑事司法衔接机制的展开;另一方面及时性原则虽然要求要在最短时间内进行信息共享,但是并不意味着一味追求速度而导致共享的信息不准确,反而导致司法资源的严重浪费。准确性原则是指,无论是行政执法机关还是刑事司法机关,对于信息共享的内容均应保证内容的完整性、真实性和有效性。及时性原则和准确性原则在行政执法与刑事司法信息共享的适用过程中相辅相成,缺一不可。

　　建立、完善行政执法与刑事司法信息共享机制,能够将行政执法机关与刑事司法机关的信息资源进行有效的整合,打破以往行政执法与刑事司法各自为政的局面,保障行政执法与刑事司法衔接机制地有效运行。究其价值而言,主要表现在以下几个方面。

　　行政处罚与刑事处罚分属两个不同的体系,二者的行使主体、法律依据以及种类均不相同,在性质上也是两种截然不同的制裁方法。但是对保障社会经济良性、健康发展,维护社会和谐、稳定有着重要的意义。建立、完善行政执法与刑事司法信息共享机制,能够保障使涉嫌犯罪的行政违法案件最大限度的进入刑事司法程序,使犯罪分子受到刑罚的处罚,使国家、社会、公民和其他组织的权益得到有效地保护。

　　信息共享机制的建立还可以实现行政执法机关之间的信息共享,在一定程度上解决行政执法机关在查处破坏社会主义市场经济秩序、妨害社会管理秩序领域的违法行为时存在的条块分割、各自为政的问题,有效整合不同执法机关之间的执法资源,加快办案速度,提高办案效率。

　　行政执法与刑事司法信息共享机制把行政执法机关的相关执法信息在一定范围内进行公开,使行政执法机关在行使职权的过程中多了一重监督防线,能够提高行政执法机关的自律性,增强行政执法的规范性,保障行政权力的正确行使。反过来,行政执法透明度的提高,也能够在客观上打破某些行政相对人“走后门”逃避处罚的幻想,不仅使行政执法机关在执法过程中能够排除外来因素的影响,还能在整体上提高行政执法人员的廉洁性。

　　在我国,职务犯罪多发生在行政执法领域。行政执法机关将行政执法信息与刑事司法机关共享,能够将自己的行政执法行为主动置于检察机关的法律监督之下,也有益于监察机关对行政执法行为进行监察。一方面使行政执法人员忌惮检察机关、监察机关的监督不敢逾越雷池一步,从源头上制止的发生,有效地预防职务犯罪;另一方面,能够打破职务犯罪线索来源的瓶颈,拓宽发现职务犯罪的渠道,对业已发生的贪污、受贿行为进行立案侦查。此外,根据共享的信息,也能够帮助行政执法机关发现管理层面上存在的不合理制度,从而有针对性地予以改进。

　　首先,检察机关是我国的法律监督机关,行政执法与刑事司法信息共享机制能够使检察机关尽可能多的获取行政执法的信息,当行政执法机关没有依法移送涉嫌刑事犯罪的行政违法案件时,检察机关可以向行政执法机关发出检察建议,要求行政执法机关纠正行政执法过程中“有案不移”的违法行为。

　　其次,我国刑事诉讼法赋予了人民检察院立案监督权,行政执法与刑事司法信息共享机制能够使检察机关及时掌握行政执法机关向公安机关移送的涉嫌犯罪的案件信息,当公安机关对应当立案侦查的案件未立案时,检察机关能够有效行使立案监督权,要求公安机关说明不立案理由,当检察机关认为不立案理由不能成立时,有权要求公安机关对涉嫌犯罪的案件立案侦查。

　　再次,行政执法与刑事司法信息共享机制也能够使作为国家监督机关的监察机关及时发现行政执法机关、刑事司法机关及其工作人员在行政执法与刑事司法衔接过程中的相关违法现象,规范执法、司法行为。

　　新闻排行

　　编辑推荐

　　公诉实践中,公诉人员应当树立理性公诉的执法理念。因为证据是司法之源,从立案开始,侦查人员就要面对证据,公诉人员审查起诉的整个阶段更是围绕证据展开,庭审中控辩焦点也往往是证据的争辩。我国刑事诉讼法规定的提起公诉的证据标准是“证据确实、充分”,但对于如何界定证据充分没有更具体的细则,所以实践中公诉人员经常就此产生分歧争议。所以,实践中,有的公诉人员以案件缺少什么证据,什么证据没有调取到为由对案件提出存疑不起诉,有的公诉人员在对案件已经形成内心确信的情况下,为了使指控犯罪的证据体系更加牢固,列出还可能收集到的有罪证据,退回侦查机关补充侦查,以求侦查机关穷尽所有可能收集到的有罪证据。