郑磊 数字治理的“填空”与“留白”

郑磊 数字治理的“填空”与“留白”本站　　数字治理近年来正在各地如火如荼地推进，是将现代数字化技术与治理理论融合的一种新型治理模式，涉及政府、市场和社会等多种主体

　　数字治理近年来正在各地如火如荼地推进，是将现代数字化技术与治理理论融合的一种新型治理模式，涉及政府、市场和社会等多种主体。数字治理不仅仅是技术问题，更是治理问题，不是数字和治理的简单叠加，而是两者之间的融合转型，既需要大数据、互联网、人工智能等前沿数字技术的赋能，更需要治理手段、模式和理念的创新。现有研究表明，只靠技术的单兵突进和刚性嵌入，而缺少理念的更新、制度的变革、组织的转型、法治的规范和伦理的关切，数字治理不仅不能充分借助技术的能量，实现对治理的有效优化，还可能带来一系列副作用，影响人的体验和感受，抑制人的自主性和参与度，损害人的权益和尊严。

　　复旦大学国际关系与公共事务学院教授、数字与移动治理实验室主任、上海一网统管城市数字治理实验室主任郑磊认为，推进数字治理不仅需要考虑建什么和怎么建等技术性操作性问题，更需要思考为谁而建、为什么建、由谁来建以及什么不应该建等原则性根本性问题。我国在推进数字治理的过程中应注意“填空”与“留白”。

　　在利用数字技术赋能治理的过程中，经常看到的一种现象是：数字技术很先进，数字化很热门，所以“我”应该赶紧用技术来做点什么，然后就在自身需求和真实问题都还未真正理清，也未充分征求各方意见的情况下，就仓促启动，投入巨大，拼命“憋大招”，盲目“抄作业”。最终，在讲完各种“美好故事”和一番“大干快干”之后，结果却收效甚微，基层干部和人民群众不仅没有获得感，还被折腾得人仰马翻，最后不了了之。很快，又在更新一波技术热潮下进入又一轮“建设”，开始重复同样的故事。

　　上述过程普遍未能充分考虑以下出发点和基本问题：数字治理要为谁而建？他们有什么需求没有被满足？他们有什么问题没有被解决？由谁来建？用什么样的技术有可能满足这些需求和解决这些问题？投入产出比是否合理？还可能会影响到哪些人？无论技术多么先进，数字治理都应该在起点处填上以下几个“空”。

　　缺少面向人民群众的需求导向和问题导向。数字治理需要首先充分考虑“为谁而做”和“为何而做”的问题，数字治理的目标是实现治理体系和治理能力的现代化，满足人民对美好生活的向往。因此，数字治理应以人民群众的实际需求和真实问题为起点来进行规划和建设。然而，目前许多地方的数字治理应用或缺乏需求和问题导向，或基于自以为是的假需求和自我空想的伪问题而建设，为了数字化而数字化，结果是中看不中用，数字治理成为了“数字炫技”，既没有满足公众的真实需求，也不解决实际的治理问题，甚至还由于技术的强行替代和刚性嵌入而人为制造出更多的新问题，把数字治理搞成了“数字折腾”。

　　有学者发现，“提供的服务不需要、需要的服务找不到”的现象十分普遍，这类数字治理应用不是出于“便民”目的，而是出于政府自身的功利需要，为了树立数字化的形象而开发，完全成为一种装饰，究其原因，主要存在以下两种“驱动力”。

　　第一，迫于上级压力而开发。基层政府为了服从上级要求而进行建设的例子大量存在。压力型体制下的绩效考评主体单一，基层数字治理改革成效的评价权由上级独揽，公众的满意度与获得感难以受到切实关注，为集中资源和精力完成上级安排的项目，基层丧失了因地制宜进行决策的自主性，也不能兼顾民众的需求偏好。

　　第二，为盲目跟风或攀比而建设。不少数字治理项目是盲目跟风“抄作业”的结果，“别人做了咱也得做”。有研究发现，能够独立思考的系统远远少于跟风套用的系统，原因在于独立思考不仅要花费更多精力，还要承担更大风险。还有些数字治理项目则是为了攀比和竞争而建设，为突出所谓“特色”而一味求新，置“普适举措”于不顾。一项实证研究显示，府际竞争和府际学习对地方政府网站发展水平有显著影响，而公众压力的影响却并不显著。

　　缺少立足公共利益的结果导向。数字治理应立足公共利益，注重实际效果，让各类用户尤其是人民群众感到实用管用、爱用受用。然而，研究发现，一些数字治理项目的实际结果背离了满足公共利益的目标，或是实质性的目标为表象化的指标所替代。

　　有些数字政府绩效评估强化了技术和经济效益导向，却弱化了政府的公共属性。例如，电子眼、电子等道路违法抓拍设备，其设置的初衷是规范行车行为，维护城市交通秩序。而在现实中，有些电子抓拍装置以罚款为目的，以罚代管，成为了“敛财工具”，不仅偏离了最初的执法宗旨，甚至起到了阻碍交通的反作用。

　　还有一些数字治理绩效评估一味强调对表象和有形产出的测量，却忽略了真正重要的目标。基层数字治理的指标与基层政府和基层干部的考核硬性关联，带来的结果是投机取巧应付考核，例如某县政府干部去贫困户家花5分钟摆拍上传网络即算“完成”工作；线下跑腿少了，线上“跑腿”时间却在增多；对服务事项的数据录入与流程痕迹的硬性要求，带来了线上服务数据完整、线下处理却不到位的问题；社交媒体替代了现场服务、检查督促和调查研究，取代了干部与人民群众面对面的沟通、交流与互动，线上满是“很感谢，已知晓”，但线下再无后文，“通知……收到……汇报”全在网上进行，工作成了“从群里来到群里去”，干部进了微信群而远离了人群。总之，种种“互联网+”形式主义导致干部脱离群众，破坏了基层生态、消解了政府公信力，使数字治理成为了政府部门单方面的“数字自嗨”，而广大社会公众却未能从数字治理中得到实在的获得感和幸福感。

　　缺少全面和可持续的成本收益意识。许多数字治理项目投入了大量人力财力和物力，然而资金和资源总是有限的，数字治理项目需要充分考虑其成本收益比，不能只因局部和短期收益，就不计成本和代价地投入，带来巨大的“数字浪费”。以大数据为例，有学者指出，只有当用户的使用价值大于数据处理的机会成本时，大数据应用才是划算的，否则数据就只是垃圾而不是资源。

　　数字治理的成本不仅包括开发成本，还包括运行成本。前者包括软件开发成本、硬件成本和其他成本，后者包括运行费用、管理费用和维护费用等。此外，还可能包括扩大数字鸿沟、威胁网络信息安全等外部性成本和社会代价。

　　然而，在一些数字治理项目中，局部短期考量替代了全面可持续的成本收益思维。管理者对电子政务投入的资金成本和时间成本估计不足，一方面高估了电子政务所能节约的成本，另一方面又低估了推进数字化所要增加的成本，形成的资源能力往往远超实际应用的需要，平时资源利用率可能不到20%，但是真正高峰时期却用不上，结果是养兵千日“闲着”，用兵一时“崩溃”。有研究指出，近年来政府虽然在电子政务的人力物力投入不断加大，但对公共治理的“效果”带来的实质性改善十分有限，产生了内卷化问题。

　　缺少社会公众和中小企业的充分参与。数字技术有利于促进个人、组织与政府三者协作共治的社会治理，然而，在实践中，社会参与更多表现为企业尤其是大型巨头企业的参与，而普通社会公众和中小企业的参与程度却总体偏低。数字治理应从满足公众需求的视角出发，而不是从推广企业技术的视角出发。但在实践中，相对于科技企业与政府的密切合作，个人参与技术治理较为罕见。数字治理建设更多只是政府与供应商之间的事情，而作为终端用户的公民并没有作为重要的主体纳入系统之中。由于缺乏公众参与机制，企业提供公品和服务只对政府负责，而不是对公众负责，公众的真实需求和实际问题常常被忽视、掩盖或扭曲。

　　技术厂商因掌握了技术主导权而占据着更为主动的地位，导致了城市数字化方案易为商业利益所左右，科技资本与数字寡头展示了其非凡的商业游说手腕与价值观输出能力，在全球智慧城市建设中获得了巨大的收益，政企合作型技术治理中的政府购买技术服务、政府用数据换技术、政府用管理权换技术、企业无偿协助政府等模式，可能会推动巨型互联网企业借助行政权力形成垄断，挤压中小型新技术企业的生存空间，破坏政务技术市场的运行生态，在数字治理过程中出现“数字垄断”的风险。

　　技术是由人发明和使用的，其最终目的也应是为人服务的，而不是相反。作为新兴事物，数字治理既拥有广阔的发展前景，也存在许多不确定性和潜在风险，因此，在推进数字治理的过程中，应对未知心怀敬畏，不应过高估计技术的能力和政府之手的力量，也不应过低估计人与社会的复杂性，应始终以人为本，为人的参与、意愿和尊严以及市场和社会留出必要空间。

　　给人的参与留一些空间。数字技术不是万能的，拥有了数据不等于无所不知，数字赋能也不等于数字万能，技术不能也不应完全取代人的参与。然而，在数字治理实践中，社会各方往往对数字技术的能力估计过高，却低估了人的价值，忽视了人的主体性、创造力和同理心。

　　人的主体性价值在技术与算法的精确计算下成为庞大数据空间中的若干字节，“数字利维坦”催生出技术权威与算法。然而，算法实质上是对于过往人类社会模式特征的总结，其在提高人类社会运行效率的同时，也不可避免地复制并延续当前社会的既有格局与特征，出现“自我强化困境”，不利于变革与创新的发生。此外，数据本身也还存在一致性偏低、时效性不足、关联性较差、精准性欠佳等问题，过度数据化可能会带来数据过度搜集与挖掘、过度解读与主观偏差、过度信仰与依赖、过度弥散与渗透等问题。

　　在基层数字治理实践中，也出现了过分推崇工具理性而忽视人的主体价值的现象。部分基层政务服务建设主体重视数字化技术平台的建设，却忽视行政人员内部的协调、部署和考核，人工智能的应用也存在弱化一线工作人员对权力运作的过程和结果进行控制的风险。无论是西方智慧城市探索，还是中国城市数字化转型实践，教训和经验都提示着一个重要方向：必须尊重人的主体性价值。

　　给人的意愿留一些空间。技术的进步还可能进一步加大、经济和社会的不平等，政府应在弥合数字鸿沟，促进“数字包容”上发挥更大作用。数字技术本身是冰冷和僵硬的，一些数字治理应用被强制推行和硬性嵌入，未给予市民自愿选择不同服务方式的权利，又缺少线下服务渠道和传统服务方式的托底，使一些特殊群体如老年人、低收入人群以及残障人士在数字设备的获得和使用能力上明显处于弱势，对他们所能享受的公共资源产生一定的“挤占效应”，甚至导致数字优势群体对数字弱势群体的“资源掠夺”，出现系统性的社会排斥现象，不仅未给这些人群带来获得感，还给他们造成了“被剥夺感”，影响了公共服务提供的均等化和包容性。

　　此外，不仅对数字弱势群体，即使对数字化能力较强的群体来说，有一些线下的“感受”也是线上的“效率”所无法取代的，一刀切地将公众推向在线服务，而缺少人工服务选项的支撑，也会给他们带来事实上的不便。因此，在数字时代，有温度有情感的服务不应退场，“完全不见面、一次也不跑、全程数字化、没有人”的服务不一定就是最好的服务，公众有选择多种服务方式包括线下纸质服务方式的权利，有不“被数字化”的权利。

　　给人的尊严留一些空间。随着移动互联网、物联网以及各类智能技术在政府经济各领域的普遍应用，数据安全和个人信息保护也面临着巨大挑战。因此，数字治理在提升治理能力的同时，还需要给人的尊严和自由留下必要的空间，把握好数字治理的尺度、边界和法治底线。

　　作为一种技术性侦查工具，公共视频监控在给社会带来一定程度的安全感的同时，其负面效应也正在显现。借助人工智能系统，政府可以对每一个社会个体进行全方位、立体化、全天候的完全监督，公民隐私在监控社会中无所遁形，其私人领域被进一步压缩，全景式数据监控对秩序唯美主义的过度追求使个体被简单数据化和物化的趋势愈发明显。从健康码到文明码，数字化的公权力在其天然扩张性的驱使下向其最大边界滑动，延伸到社会和个人生活的精细之处，直至将个体异化为被数字控制的对象。此外，由于算法嵌入了主观价值，也可能和人类一样具有偏见，从而限制了民众的自由选择。算法基于社会整体“大数据集”而形成“规则集”并应用于具体场景的过程，暗含着以整体特征推断个体行为的基本逻辑，从而造成“算法歧视”。

　　给市场和社会留一些空间。数字治理的目标是将技术赋能于政府、企业和社会公众等多元主体，重塑三者之间的关系，构建政府、市场和社会多方参与、协同共治的生态体系。因此，数字治理还应给市场和社会的自组织、自运行留出必要空间。

　　在数字技术的作用下，政府能够以比以往更便捷的方式、更低的成本实时获得市场主体的行为数据、经营数据。然而，如在实践中过于强调全流程、全方位、“天罗地网”式介入市场获取数据，数字政府应有的“扶持之手”则有可能演变成“掠夺之手”，市场主体的安全感以及创新活力也会受到严重抑制。同时，事无巨细地制定全方位的数字社会行为规则也可能制约言论的表达和创造力的释放。近年来，机械呆板的技术程序对乡土化治理规则造成了一定影响，导致非正式的、灵活的、乡土化的村庄社会规则难以发挥作用。

　　在数字时代，政府还有必要向社会公众开放其采集和储存的数据，供社会进行增值利用和创新应用，以释放数据的公共价值，推动经济增长和社会发展。从新冠肺炎疫情防控中“丁香园”推出的实时疫情动态，到河南暴雨中网友接力更新的“救命文档”，均显示出市场和社会中的个体和组织利用数字技术解决现实问题的责任感和创造力，印证了“共同生产”模式在数字治理中的适用性和巨大潜力。

　　数字是手段，治理是目的，不应本末倒置。当前，我国在推进数字治理的过程中亟需在多方面“填空”补齐，包括面向人民群众的需求导向和问题导向、立足公共利益的结果导向、全面和可持续的成本收益意识以及社会公众和中小企业的充分参与等，解决好为了谁、依靠谁的问题，否则不仅无法服务目标人群，达成预期目标，还可能导致“数字炫技”“数字折腾”“数字浪费”“数字自嗨”和“数字垄断”。

　　同时，推进数字治理也不仅要考虑应该做什么，更要考虑不应该做什么，给人的参与、意愿和尊严以及市场和社会留出必要的空间，维护人的主体性，激发人的创造力，发挥人的同理心，尊重人的选择，重视人的感受，而不是忽视人或取代人，从而做到有所为有所不为，不为也是一种智慧，“留白”也是一种引领。

　　由此，学界对数字治理开展研究，不能天然地就假设技术是个好东西，因而只关注技术为什么没有被用起来，为什么没有被采纳或没有扩散开，存在哪些促进和阻碍技术应用的因素？还应进一步探究和思考：为什么要利用数字技术赋能治理？其出发点和初心是什么？背后的实际驱动力和推动者有哪些？技术实际上是如何在治理过程中被使用的？被用来做了什么？成本收益比如何？产生了哪些正反两方面的实际结果？存在哪些风险和副作用？从而将数字治理研究引向纵深，为有效、规范、有温度和可持续地推进数字治理提供学术支撑。