顾敏康：社会信用立法必先明确社会信用概念

顾敏康：社会信用立法必先明确社会信用概念本站　　近日，以“加快信用立法推进法治进程”为主题的中宏信用沙龙（第三期）信用立法研讨会召开

　　近日，以“加快信用立法推进法治进程”为主题的中宏信用沙龙（第三期）信用立法研讨会召开。研讨会上，湘潭大学信用风险管理学院院长顾敏康，从社会信用概念的角度深度剖析我国的信用立法。

　　今天的主题是“加快信用立法、推进法治进程”。这说明社会信用体系建设需要法律支撑，才能达到长效。目前地方立法在加快进行，但国家层面的信用立法却比较迟缓，应加快速度推进。为什么这么说？由于缺乏国家层面的社会信用法，个别地方、个别部门出现了失信信息列入过于宽泛、失信惩戒过罚不相当、不合理、不关联甚至连带惩戒等“泛信用化”问题，有违法治精神。

　　为此，国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）第六段再次重申：设列严重失信主体名单的范围，严格按照《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）规定，限制为严重危害人民群众身体健康和生命安全、严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序、拒不履行法定义务严重影响司法机关和行政机关公信力、拒不履行国防义务等严重违法失信行为的责任主体。设列严重失信主体名单的领域，必须以法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，任何部门（单位）不得擅自增加或扩展。

　　当然，国家层面的信用立法也不是一件容易的事情，非常复杂。我曾应邀三次出席国家发展改革委举办的“社会信用立法”讨论，要讨论的问题很多，且在许多问题上尚未达成一致看法，例如（1）如何定义“社会信用”及其内涵外延？（2）如何把握失信与违法、背德之间关系？（3）如何把握失信惩戒与行政管理措施的关系？（4）信用主体应该享有哪些权利？（5）如何划分社会信用立法的中央事权与对方事权？（6）一般失信行为与严重失信行为如何划分？（7）如何界定信用修复、采取哪些方式？（8）信用服务市场与扶持政策如何创新？（9）失信惩戒与守信激励之间的关系？（10）如何把握社会信用体系建设方向等等。这些问题需要一一解决，才能把社会信用立法工作做好。

　　本次沙龙先重点探讨如何定义“社会信用”及其内涵外延。1999年，“设立国家信用管理体系”课题在中国社会科学院世界经济与研究所启动，提出建立社会信用体系的建议，标志着“社会信用”概念的最早出现。2002年党的十六大报告提出：整顿和规范市场经济秩序，健全现代市场经济的社会信用体系。2003年党的十六届三中全会提出：形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策。但是，对什么是社会信用没有作出界定。

　　2014年6月，国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020）》（《规划纲要》）明确提出：社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平”。

　　由此可以看出，社会信用已经突破传统经济范畴，扩展到了道德伦理、社会治理的范畴。那么，在社会信用立法中，如何定义“社会信用”及其内涵外延，这是个首要问题。

　　理解社会信用应该从理解信用开始，方能揭示出两者的本质区别。中国传统文化对信用的理解，通常是广义的，除了经济学概念，更多地侧重于社会学的概念；而西方文化中的信用主要侧重经济学的概念。而两者存在明显区别：在经济学含义中，社会成员或组织的信用关系要受到契约或协议的约束；而在社会学含义中，社会成员或组织的信用关系并非受到契约或协议的约束，而通过道德约束来纠正和规范。

　　社会信用显然包含遵守契约或约定，也包含遵守法定义务，但是其调整手段主要是通过法律来约束的。那么，社会信用的概念是什么呢？

　　作为地方立法典范的《上海市社会信用条例》第二条将社会信用定义为“具有完全民事行为能力的自然人、法人和非法人组织在社会和经济活动中遵守法定义务或者履行约定义务的状态。”这可能是目前比较流行的定义。但是，这个定义显然与党的所提出的“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”的精神不一致。也就是说，对社会信用定义时，必然要确定信用主体的范围，这是非常重要的。《上海市社会信用条例》等地方立法将信用主体限定为自然人、法人和非法人组织，将政府与司法放入其第六章的社会信用环境建设，回避了对政务诚信和司法公信的规制，显然值得商榷。

　　关于政务诚信的概念有不同的表述，但笔者比较倾向于这样一种表述：政府及其部门作为公共权力机构或公共权力的代理者信守规则、遵守诺言、实践契约，同时也是社会组织和民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反应。[1]

　　习总对政务诚信十分关注，明确指出首先是“领导干部要自觉讲诚信”。领导干部讲诚信了，政府才会讲诚信，才会真正搞好营商环境。所以，政务诚信的关键是要抓两手，即加强法治政府、诚信政府建设。事实上，社会信用体系建设的核心就是要抓诚信政府的建设，这是重中之重。公民对政府的信任感是政府合法性的关键所在。政府讲诚信，就会产生榜样的力量，就会在治理社会诚信和企业诚信方面更具说服力。从目前一些地方立法看，对政务诚信这个领域缺乏规管、或轻描淡写的问题比较突出，导致出现“治理者无人治理”的局面。对照习总的重要讲话，政府理应在社会信用的主体范围内。

　　2016年，《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》明确指出：要建立健全守信践诺机制，准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况。各级人民政府在债务融资、政府采购、招标投标等市场交易领域应诚实守信，严格履行各项约定义务，为全社会作出表率。

　　“一个完善的社会信用体系应包括个人信用、企业信用和政府信用三个方面。其中，政府信用在社会信用体系中处于核心地位，起着基础性、决定性、导向性的作用。”[2]此外，加强政府信用建设，是提升我国国际竞争力的需要，即塑造“信用中国”的形象。“政府信用价值在一定程度上的代表了一个国家的综合信用能力”。

　　当然，如何在社会信用立法中规定政务诚信内容，也是可以进一步探讨的。例如，我们可以根据学者的建议，从以下六个方面入手：一是加强社会信用的法制化管理；二是加快地方政府职能转变，使全能政府变为有限政府和责任政府，使政府及其行政人员对公众负责；三是建立科学的地方政府绩效评价体系，引导地方政府树立正确的绩效观；四是完善对地方政府的行政监督机制；五是健全行政责任追究制度；六是实施政务公开和阳光行政，提高信息透明度。[3]

　　所谓司法公信力，是指司法权凭借自身的信用而获得公众信任的程度，这是一种具有信用与信任双重维度，既能够引起普遍服从又能够引起普遍尊重的公共性力量。[4]

　　党和国家十分关注司法公信问题。首先，习总指出了司法公信的问题所在：“当前，司法领域存在的主要问题是，司法不公、司法公信力不高问题十分突出，一些司法人员作风不正、办案不廉，办金钱案、关系案、人情案，‘吃了原告吃被告’，等等。司法不公的深层次原因在于司法体制不完善、司法职权配置和权力运行机制不科学、司法保障制度不健全”。

　　其次，习总指明了提升司法公信的路径，那就是“要坚持以推动社会主义司法制度自我完善和发展为方向，以解决群众反映强烈的突出执法司法问题为重点，进一步深化司法改革，努力建设公正高效权威的社会主义司法制度，不断提升执法司法公信力”。习总强调“坚持以提高司法公信力为根本尺度”，要让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。

　　当然，要全面深化司法体制改革，提高司法公信力就必须坚持客观标准。习总尤其强调要“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益”。因为“这些年来，群众对司法不公的意见比较集中，司法公信力不足很大程度上与司法体制和工作机制不合理有关”。

　　为此，习总强调要“进一步优化司法权力运行，完善司法体制和工作机制，深化信息化和人工智能等现代科技手段运用，形成更多可复制可推广的经验做法，推动司法质量、司法效率和司法公信力全面提升”。习总关于司法公信的重要讲话清楚表明，司法机关也应该在社会信用的主体范围之内。

　　从目前文献看，司法公信必须解决以下几方面问题：（1）少数案件办案程序不合法，妨碍了程序公正；（2）司法机关不能依法独立地行使审判权，妨碍了实体公正；（3）司法是影响司法公信力的内部因素；（4）司法公开程度不够，留下许多暗箱操作的空间。因此，在司法公信建设方面要摆正几个关系：（1）要正确处理实体公正与程序公正的关系；（2）要正确处理司法公正与司法效率的关系；（3）要正确处理法律效果与社会效果的关系；（4）要正确处理坚持司法公开与保守司法秘密的关系；（5）要正确处理依法独立审判与依法接受监督的关系；（6）要正确处理提升司法公信与培育司法自信的关系。

　　在社会信用立法中如何原则规定司法公信问题，也是值得进一步探讨的问题。目前至少可以从以下几个方面入手：一是司法活动公开的规定。司法活动公开是司法公信的重要表现，要对文书上网、庭审公开、网络直播等工作作出明确规定，凡是能公开的司法活动都要对社会公开，提高司法的能见度、透明度、可信度。[5]二是“要让公民有序参与司法、监督司法、信任司法”。三是要规制案件请托现象严重，息诉服判率低，涉诉信访高居不下，生效裁判履行率低的问题。[6]四是要解决虚假诉讼的问题。五是明确“五个严禁”规定。

　　以上属于个人意见，欢迎大家批评指正。当然，在今后的研讨中，还可以对“社会信用”这个用语是否确切、是否应该用“信用”替代等问题展开进一步讨论。

　　[1][3][6]周玉蓉：和谐社会背景下的政府信用建设，四川行政学院学报，2007（1）：30-33。[2]范柏乃和张鸣：《政府信用与绩效》，知识产权出版社，2012年，第5页。[4]沈德咏：“关于公信立院的几点思考”，《人民法院报》，2009年9月8日第5版。[5]马新岚：《铸造司法公信》，法律出版社，2014年版，第13页。

　　商务部信用体系建设领导小组成员，商务部和国资委开展全国行业信用评价的执行机构。关于中国国际电子商务中心