专家谈在保障和改善民生中社会救助如何托底（三）——托底对象要从收入型贫困拓展到支

　　“我对数字脱贫有亲身体会。以前参加扶贫时发现，如果只从某一年收入看，一些农民不算贫困户，但没有稳定收入来源，要负担孩子教育，家里还有病人。一些农民可能吃穿不愁，但还住在危房里，这样都不能算真正脱贫。如何让扶贫对象精准化，需要下功夫。”这是今年来自广西的全国代表向接受采访时所说的一段话。多年来，我国社会救助制度在应对贫困、托起民生兜底安全网、社会和谐等方面发挥了积极作用。但随着经济的变革、社会的转型，社会贫困群体出现了新的变化，即出现了越来越多的支出型贫困群体。如何界定支出型贫困群体？怎样通过社会救助体系的完善弥补支出型贫困群体的救助漏洞？下面文章的观点可供借鉴。

　　收入与支出是影响贫困的两个基本要素，支出是导致贫困的最根本、最直接的绝对标准，而收入是与支出相比较的一个衡量贫困的相对标准。既然支出和收入在确立社会救助资格认定条件上显得同等重要，那么，为什么世界长期以来都是从“收入”的角度来认定贫困呢？这是因为如果从“支出”角度来认定贫困，就会遇到一个难题，什么样的支出是必要的、刚性的？衡量必要的、刚性的支出标准又是什么？或许正是由于度量刚性支出与衡量收入相比，更加复杂、难度更高，所以纷纷采用“收入”度量贫困。

　　实际上，社会救助制度中把“收入”作为资格认定条件，本身隐含一个前提条件，即假定某个人或者某个家庭的支出都是必要支出、刚性支出，然后基于这样一个假定条件，从收入角度来衡量贫困。从收入角度衡量贫困这种方法虽然具有其合，但不够全面、不太科学。因为，从收入角度来衡量贫困，不会考虑某个收入线以上群体的刚性支出大于收入而陷入贫困的问题，从而构建的社会救助体系也无决与应对这个群体的贫困问题。而如果同时考虑支出这个因素，这个问题就不会发生。当然，从支出角度衡量贫困并构建社会救助制度时，必须严格区分必要支出与不必要支出，如果不必要支出甚至奢侈性支出大于其收入水平而导致的贫困，和社会也没有必要伸出援手。因此，未来的社会救助资格认定条件调整的基本方向应该是在现有认定资格条件的基础上，把支出因素考虑进来。

　　目前，在运用收入作为资格认定条件上，我国已积累了比较丰富的理论经验与实践经验，也被广大所熟知与接受。而把支出作为资格认定的一个条件虽然从理论上来说是必须的，但从当前实践来看还存在着许多难题，这些难题只有通过长期的摸索才能逐步克服，同时被熟知和接受。所以，基于制度建设成本（人力物力财力、社会的接受度）以及收入作为贫困资格认定条件的合等，个人认为，未来的社会救助发展方向应该是构建一个收入型贫困与支出型贫困并存的社会救助体系。对这两个制度的定位，应该是一种并列型的关系，具有相互补充的作用，而不是一个制度从属于另外一个制度。收入型贫困救助制度的对象是收入过低的群体，支出型贫困救助制度的对象是必要支出过大而陷入贫困的群体。

　　基于我国未来社会救助体系发展的目标指向仍是实现应救尽救，所以如何把所有贫困群体纳入社会救助体系，实际上就是一个扩面的问题，即通过建立支出型贫困救助制度来弥补这一漏洞。这里需要特别说明的是，构建的支出型贫困救助制度目标指向仍是绝对贫困群体。

　　明白这一点，就可以把贫困群体分为两大类：一类是比较稳定的、常规的贫困群体，这个群体是一种全方位的贫困，不仅是基本生活上的贫困，还可能是医疗、教育等领域的贫困，这种贫困可以通过既有的收入线来进行识别；另一类是相对不稳定、非常规性贫困，这个群体不是一种全方位的贫困，而是某一个领域如医疗、教育等的局部性贫困，这种贫困可以通过支出性指标加以识别，并通过相应的救助制度应对。

　　基于上述分析，收入型贫困救助制度由现有的低保、专项救助构成，其实施对象是低保线以下的贫困群体，其贫困识别指标是低保线；支出型贫困救助体系由各专项救助制度构成，其实施对象为低保线以上的贫困群体，其贫困识别指标为各种必要支出，只要必要支出大于其收入，均可以享受社会救助。从这个角度来说，可以不设定收入标准，但对“必要支出”需要作出严格的界定。

　　当前，各地在支出型贫困救助方面也有一些探索，但多数是以现行收入型贫困救助制度的有益补充角色而存在，同时存在着与收入型救助制度之间缺乏衔接、制度运行效率低、受益面窄等问题。这些问题严重损害了整个支出型贫困救助制度的公信力。出现这些问题的关键在于各地对支出型贫困救助制度的功能定位不明确、比较模糊。所以，未来构建支出型贫困救助制度的首要任务就是明确其功能定位，纠正认识上的一些误区。