农村治理危机:村规民约约束作用弱化 黑恶势力介入

　　引入新力量：多元助力社区治理与公共服务

　　——问需于农：新型农村社区再调查(中篇)

　　除了发展产业、解决就业外，要让农民在农村社区住得下、住得好，真正变身为“住在农村的市民”，离不开完善的公共服务和有效的基层治理。在当今面临转型和变革的乡村社会，如何激活各种社会力量，引入多种社会资源，提升公共服务质量和多元共治水平？

　　莫让农村社区成“两不管”“两不靠”地带

　　在一些地方，乡村公共服务资源短缺，且更多地向县城集中，或向少数试点乡镇、先进村倾斜，大量乡村被边缘化、空心化，很难享受到均等化公共服务的阳光。

　　在重庆某地，2011年4个行政村撤村并居后，建立了一个农村社区，户籍居民有8000多人。半月谈记者在这个社区采访时发现，这里出现了城乡福利、公共财政投入“两不管”的问题：因为不再是行政村，就享受不到国家对农村道路、水窖、农网改造、农田灌溉等资金投入；又由于不是城市社区，因此得不到城市道路清洁、园林绿化、路灯建设等资金投入，成为“上不靠天、下不沾地”的空白地带。

　　社区党委书记告诉记者，这个社区工矿企业很多，外来的务工人口有1万多人，但是在撤村并居之后，成了“几不管”的地方，“悬在半空中”。一些居民点通路、通水的问题长期没有办法解决，群众意见很大，经常上访。

　　华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心教授项继权认为，当前我国正处于破除城乡二元结构、实现城乡一体化的关键时期，然而，在农村社区公共服务方面，一些体制和机制性问题仍没有完全理顺，存在诸多困难和种种限制。

　　在一些地区，因为征地、招工等原因，部分农业人口转成了非农业人口，失去了集体经济组织成员身份后，他们在参与村内事务、享受村内公共服务方面面临着种种问题。外来流动人员则更尴尬，虽然为当地农村的发展作出了很大贡献，但在身份上始终是个外来人口，别说享受村内居民的福利待遇，即使是子女入学、医疗卫生这些最基本的问题，解决起来都颇费周折。

　　近些年，一些发达农村社区涌入大量非户籍人口，原有社区难以提供足够的公共服务来满足非户籍人口需求，这就产生“僧多粥少”的矛盾，造成了“同村不同权”。

　　加速城乡一体化发展，从“楼的社区”变为“人的社区”

　　实现由“楼的社区”向“人的社区”转变，就必须以人为本，统筹城乡一体化发展，提升农村社区的公共服务综合水平。

　　在河南省信阳市平桥区郝堂村社区调研时，区委书记王继军告诉记者，该区采取整合涉农项目资金、打捆集中使用的办法，大力建设农村社区基础设施和公共服务设施。几年来，修桥9座，建拦水坝13座，清理整治河道7000米。除自来水厂、污水集中处理系统外，农村社区里也有了幼儿园、小学、卫生室、居家养老服务中心、村镇银行、图书馆、村民礼堂、村庄大戏台等。

　　赣州市章贡区水西镇和乐新村是江西省新建的新型农村社区之一，社区内累计安置了黄沙、和乐、白田3个村被征地农民4000余人。和乐社区服务中心负责人告诉记者，服务中心为老百姓提供“一站式”服务，社区居民只要提供相关材料，剩下的事情就由他们来办。

　　和乐新村失地农民赖崇福用了几分钟时间就办完了失地农民养老保险。他说：“以前在村委会办事很麻烦，经常找不到人，现在社区里办事相当方便，也省时间。”

　　被评为江西省“精品农村社区”的新余市分宜县钤东街道办下坊新村小区内，配有若干健身器材、休憩凳椅，供村民散步聊天。下坊新村党总支书记宋早根说：“下一步社区将引进物业，促进小区规范化管理，提升小区文化品位。”

　　警力资源也在向各地乡村社区下沉。去年开始，安徽省农村地区全面推行“一村一警”包村联系制度，在重点村建立警务室，驻村民警入驻，辐射周边村；在普通行政村设立警务联系点。

　　2003年，庐江县双牌村和余屯村合并为福元社区。71岁的福元社区居民朱成器告诉记者，成立社区后，感觉生活与老村相比并没有什么变化，和儿子所在的城市社区不能比。只有发生案件，才能看到警车来村里转悠。自从“一村一警”推行后，警务室建在了家门口，民警成了家中常客，帮助解决了不少问题。

　　创新社区自治，提升基层治理水平

　　长期关注乡村治理的“三农”专家贺雪峰认为，由于社会流动的常态化、熟人社会的逐渐解体等原因，邻里守望、村规民约、礼俗习惯、村庄舆论等传统约束机制的作用渐趋弱化。所有这些因素，都使得农村面临严重的治理危机，一些地方甚至出现黑恶势力介入乡村治理。

　　完善、创新村民自治，是当下农村社区走出治理困境的应对之方。记者在河南邓州市张村镇朱营村村委会墙上看到一幅漫画，漫画上“农村问题”被画成一把锁，锁鼻上挂着六把金钥匙，分别代表“四议两公开”的每一道步骤。村支书朱道强说，“六把钥匙开一把锁”，“四议两公开”已成为村里议事办事的铁章程。

　　所谓“四议”，就是村里重大事项决策，都先由党支部提议，再交村两委商议，然后交党员大会审议，最后由村民代表会议或村民大会作决议，“两公开”即决议形成后，公示并征求群众意见，实施结果也要公示。

　　在邓州市陶营乡朱西村，为方便村民参与村务、发表意见，村里引入电话表决、视频表决、微信表决、电子邮件表决等多种形式，无论村民是否在家，都能够通过各种途径表达意见，实现民主决策。

　　南京市六合区金牛湖街道赵坝村天一下雨，道路就泥泞不堪，连自行车都推不过去。如何改变现状？2007年3月6日晚，村民们聚集在赵永权家，社区干部列席，34位村民代表选举成立赵坝“农民议会”。农户代表对13名候选人投票，差额选举产生了9名议员。这是南京市第一个在自然村成立的自治组织。

　　“也有叫我们‘板凳议会’、‘田间议会’的。一般每月开一次会，议一议村里的大事小情。我们是‘三无’议员：无官衔、无报酬、无任期。”议员卞有槽介绍，“农民议会”是对村民负责的服务型民间组织而不是行政化的组织，议员们都是热心集体公益、有一定文化和威信的村民。按《赵坝农民议会议事准则》等，议会每两年改选一次，既有准入机制，也有弹劾程序。

　　如今的赵坝，水沟不臭了，路面硬化了，路灯亮起来了……昔日的淤泥塘变成一池绿水，倒映着成荫绿树。“农民议会”不断提出一个个议题，经过民主协商和表决，大大小小的议题被付诸行动，赵坝人居环境大大改善。

　　走进成都市温江区万春镇幸福村，以独立三层小楼围合而成的幸福田园一期，因保留了川西民居的生态林盘、田园、水系，而成为市民休闲度假好去处。幸福村党总支书记郭建平说，农民集中建房应尊重农民主体地位，2013年以来，幸福村已建成2期幸福田园，靠的就是全程村民自治。

　　幸福田园一期项目由农民股份经济合作社负责牵头推进，并民主选举产生项目议事会、监事会，全程负责项目实施，从而在不失去土地资源、不改变社区原有社会生态的前提下，完成就地城镇化，实现由农民向市民、分散向集中转化。

　　最近，记者再次来到幸福村，发现幸福田园有了升级版。水立方公园、生态湿地、乡村酒店、开心农场、健身绿道……一条400米长的全新柏油马路，将幸福从一期延伸到二期。

　　“我们改变过去‘先由政府制定出来，再由村民来选择’的项目实施方式，而是先就参不参与、新村布局、分配标准等问题，反复逐户征求群众意愿。”郭建平说，分配、安置、建设方案形成后，经村民议事会讨论形成决议，“群众话语权得到尊重，主动参与热情很高”。

　　2014年12月，安徽省首家注册成功、以“土地”命名的农村新型股份合作社在肥西县官亭镇新民社区挂牌成立。据新民社区党支部书记黄世兵介绍，作为土地确权试点地之一的新民社区，是在2012年新民村整村推进建设新家园基础上发展起来的新社区，因集中兴建安置点而新增数千亩耕地，土地确权时不能按原有的田块进行“确证、确权、确地”。为此，该社区在尊重居民意愿、充分协商的基础上，筹建土地股份合作社，很容易就解决了新增耕地的确权问题。

　　合肥市包河区义城街道的居民多为“洗脚上岸”的渔民和农民，拆迁安置上的一碗水能否端平直接影响这一社区的和谐稳定。正在进行的康园二期回迁安置中，村(居)务监督委起到了重要作用。从身份认定、选房介导、填表、签认再到录像取证，全都由村民代表自主操作，并全程公开。塘西村村民孙维传遗憾未能中签，然而他并不抱怨：“阳光回迁，咱们村民互相监督，没抽中也心服口服。”

　　义城街道副书记李爱文坦言，以前回迁安置，往往政府包办，村民缺乏自由度，没有决策权，造成矛盾纠纷频发。如今农村社区真正发展起村民自治组织，很多老大难的问题迎刃而解。

　　放权于社会，探索多元共治之路

　　当前，农村社区和社会日益开放。在农村社区建设中，亟须进一步厘清政社关系，切实放权于社会，放权于社区。针对短板，一些地方畅通多元主体参与农村社区建设渠道，推动发展新型农村合作金融组织、新型农民合作经济组织和社会组织，通过购买服务、直接资助、以奖代补、公益创投等方式，支持社区社会组织参与社区公共事务和公益事业，支持专业化社会服务组织到农村开展服务。

　　江西积极组织外出发展人员和退休回乡人员参与农村社区建设。在九江市都昌县，成立了以老党员、老干部、老复员军人、老教师、老农民“五老”为主体的社区志愿者协会。

　　被评为“江西省农村村落社区建设先进个人”的刘永泰，长期连任石城县丰山乡福村社区志愿者协会会长。危旧土坯房改造申请、低保户补助申请等社区居民大小事都是由刘永泰一手办理。他还组织社区义务巡逻队，福村社区近年来没发生小偷小摸等违法犯罪案件。

　　在江西、山西、浙江、四川等地一些农村社区，活跃着新乡工(乡村社工)群体，这一生力军促进了农村社区服务的标准化、精细化。

　　在浙江杭州市余杭区，千余名乡村社工早已扎根全区188个村，通过“村民事务全程代理制”，为农村社区居民提供“家门口”式的服务。“村民的建房、求学、计生、工商营业执照办理等事务，都在代理范围之内。足不出村，便可享受贴心服务，那服务可是五星级的。”家住余杭上环桥村的陈洪亮说。

　　据了解，2007年5月，余杭区被民政部命名为“全国农村社区建设实验区”；2012年1月，余杭区《农村社区公共服务规范》正式实施，在国内率先提出乡村社工和农村社区公共服务的量化标准，还创新建立了第三方评价体系。

　　半月谈记者从余杭区民政局了解到，全区1000户以上的农村社区公共服务工作站按6名社工配备，以下的按5名配备。村干部和大学生村官符合条件的直接聘用，其他人员实行选聘。专职社工的年平均工资可达5万元左右，其中，由区级财政补助50%，乡(镇、街道)补助50%。

　　四川成都郫县晨光社区引进专业社工机构打造专业社工项目，通过近2年的努力，目前初步实现社会管理全覆盖、社会服务零距离。“我们社区是拆迁安置的涉农社区，以前各种问题和矛盾都很多，村乡干部平时轻易不敢进社区。”晨光社区党总支书记张莉说，社区专门引进郫县明德社会工作服务发展中心，重点对社区社会服务组织进行孵化和培育。

　　“最初在我们家访的时候，不少人认为我们是搞传销的，马上就把门关了。”“中国最美社工”、明德社工负责人张洪斌说，有时候，他甚至拿条凳子坐下先听居民发泄，说完之后再慢慢地解释，并给他们提供帮助。

　　在晨光社区，社工、社区社会组织、志愿者服务联动机制正在形成。在明德社工的示范和牵引带动下，不少社区居民参与进来，成为社区热心志愿者，孩子们也组建了向日葵小分队，为社区事务奔走忙碌。(专题调研记者：陈诺 李松 叶含勇 许茹 甘泉 宋晓东 张兴军 潘林青 郭强)