中国儿童保护法律措施趋完善 国外经验能借鉴多少

　　对于留守儿童的保护，实际上是儿童保护的一个侧面。制度设计需要为儿童保护“织网托底”。我国在儿童保护方面的法律和措施在不断的完善中。有专家指出，当前相关儿童保护法律原则性大于操作性，政策性大于实用性，迫切需要建立与经济发展水平相适应的儿童保护体系和儿童福利制度。国外儿童保护工作做法虽不可机械化照搬，但在思路上提供了一定可借鉴的方向。

　　搭建儿童保护体系《儿童福利法》提供依据

　　公共责任和家庭责任并不矛盾。生而不养，养而不教，是家庭责任的缺失，将对孩子成长造成不可逆的伤害。而现代社会的进步在于，政府和社会负有扶助、保障之责。

　　国外也有“留守儿童”现象，有些国家没有专门的名词来定义这个群体，而是将其放入到整个的儿童保护体系之中来应对。从顶层制度设计到民间组织扶持，国家需以完善的儿童救助体系和福利制度为未成年人织起一张保护网。首先就是有完善的法律保障。例如芬兰有非常具体的保护儿童的法律法规。《儿童福利法》是芬兰儿童保护工作者最主要的办事依据，该法对儿童权益以及政府援助儿童的职责有明确的规定，从而确保社会工作者和抚养者在为儿童提供服务时，总能找到“埋单”的人。

　　具体而言，负责执行保护工作的主要是隶属各地方政府儿童福利部门的社会工作者。由于芬兰涉及儿童保护的法律比较健全，这些工作遇到各种难题时，基本都能从法律条文中找到答案。

　　再如世界公认的儿童福利事业发展最为完善的英国，于1918年由国会通过了《妇女及儿童福利法案》。随后儿童福利保障的立法也不断完善，确立了“儿童福利至上”的原则，对儿童的生存权、发展权、参与权等权利的保护都做出了细致入微的规定和强调。

　　1989年第44届联合国大会通过儿童权利公约(Convention on the Rights of the Child)，是第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定。1990年9月2日生效。截至1997年1月1日，缔约国为188个，其中包括中国。

　　世界舆论对儿童福利的关注，在1990年达到了一个新的“沸点”。这一年联合国世界儿童首脑会议在纽约召开，并通过了《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行九十年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》等具有划时代意义的文献纲领。随后几年里国外的一些关注儿童福利的组织和学者把目光投向了作为发展中国家典型的中国。

　　中国有关儿童的立法有《未成年人保护法》、《妇女儿童权益保障法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》，虽然对儿童保护均有涉及，但并不系统。全国政协委员李钺锋表示，总体而言，针对儿童福利保护的相关法律法规比较滞后，且缺乏实施细则，大大削弱了可操作性。

　　“关于一些基本问题，在政府条例中很难解决。在福利制度缺乏的情形下，儿童保护客观上没有办法落实，儿童立法的缺陷已经相当突出。”北师大公益研究院常务副院长高华俊表示，应由《儿童福利法》重点解决体制、机构、基础设施和财政预算等问题。

　　2014年，北京师范大学中国公益研究院儿童福利研究课题组提出《关于加快儿童福利制度建设的建议》：尽快由全国人大常委会主持制定《儿童福利法》，调整儿童福利的国家行政管理体系，推进建立全面普惠型儿童福利政策体系，将儿童福利发展纳入国家基本规划。

　　高华俊表示，我国建立较为系统的儿童福利制度的条件已经成熟。“2012年，我国人均GDP已经超过6000美元，养老保险和医疗保险制度基本确立。”

　　强化家庭主体责任 系统化实施监护权转移

　　在国外儿童保护体系中，家庭是首要责任主体。日本政府高度重视儿童保护及其他福利权利，国家和社会在儿童的生存与发展方面承担补充责任，强调儿童的养育和保护的首要责任主体是父母和家庭。

　　美国也是如此，在儿童福利与保护制度经过百年的发展后，最终形成了明确的政策指向，进一步肯定了家庭对于保护弱势儿童的核心地位。由于家庭是儿童的最佳成长环境，对弱势儿童的救助国家注重维持其家庭环境的完整与良好，并尽量为儿童提供永久性的家庭安置，以符合儿童的最大利益。

　　对于不能为孩子提供良好成长环境，无法实施有效监护的家庭，国家还会通过“监护权转移”的方式，剥夺父母监护权，并对监护权转移之后的工作进行系统性追踪。

　　美国父母对孩子的照护权及监护权弹性浮动，一切以孩子的最高利益为原则。法律规定，12岁以下的儿童必须24小时都处在直接监护下，否则监护人就有可能犯“忽视儿童罪”。任何人见到儿童被忽视而不举报也要承担法律责任，所以美国人特别喜欢管“邻居家的闲事”。

　　接到举报的儿童福利工作者经核实后如发现确有儿童遭虐待或忽视的情况，儿童保护机构或法院会评估案件，决定采取何种干预措施。根据案情轻重，干预措施可以是志愿性的协助或服务，也可以是法庭强制性的监管措施，甚至中止父母的监护权。

　　针对被剥夺监护权的家庭，通常政府会介入，孩子由政府福利机构暂时收养，直到找到合法合格的临时监护人。对于这些父母，儿童保护方面的机构会安排专门的心理工作者对其进行心理矫正辅导，辅导结束后再由相关机构进行评估，评估合格者才能再次获得孩子的抚养权。

　　“转移监护权要求整套社会和法律系统有很高的成熟度，在转移监护权之后，不但能满足孩子的物质需要，更要有利于孩子的精神和心理成长。”中国教育科学研究院研究员储朝晖表示，中国一些地方也曾将孩子交给民政部门监护，但民政部门实际很难监护好孩子。

　　对于中国是否适合美国式的监护干预制度，上海大学社会学系教授顾骏指出，除了儿童群体极其庞大之外，中国至今没有建立起完整的制度，让合适的个人或机构来替代孩子的父母履行监护责任，也没有专门而稳定的财政支出来承担各项成本。“这也就是为什么很多时候，执法部门无法强制性地帮助一些孩子脱离已经深陷其中的生活和心理泥淖。”

　　政府承担监护责任 社会组织共同完成

　　完备的法律法规需要有相应的各级行政管理机构相后，才能全面有效的开展儿童保护工作。在中国香港，社会福利署承担最终监护责任，儿童伤害防治工作也主要由社会组织承担，从服务数量看，社会组织(社会福利机构)大约提供全港五分之四的社会福利服务，而剩下的五分之一才由政府(社会福利署)提供。

　　在完善的监护体系下，针对儿童的侵害发生后，一旦其监护人被问责，政府可以行使监护权，受侵害的儿童的抚养等费用可以由政府来承担，也可以通过非政府组织的帮助，在寄养家庭中生活。

　　“在美国，即便是针对非法移民，政府部门对其子女的保护也是不遗余力的，每年会拨付一笔钱来保护和促进这些人的子女能够正常入学。”北京市协作者社会工作发展中心主任李涛讲述了他在美国看到的故事。“由于这部分人员的流动性很大，所以由政府牵头，委托给各个州，从事儿童权益保护的社会组织，通过购买服务来进行。”

　　李涛介绍，“社会组织的服务非常细致深入，他们会追踪这些家庭，一个家庭离开了这个州时候他们会把资料信息转交接给下一个地方，如果有新的家庭入住自己服务的社区，他们会上门做思想工作，告诉他们要把孩子送去上学不要有顾虑，如果不送孩子念书会有麻烦找上门。流动过程中不让孩子入学会触犯法律，公共管理机构会对家庭进行监督。”

　　对于美国这样的做法，会有人觉得奇怪，那些不是本应驱逐出境的人吗？美国教育部门人士告诉他，将非法人员驱逐出境不是教育部门要管的事情，而是移民局的事情，教育部要做的就是要让在美国本土的孩子都能接受平等教育，不管他是什么身份。

　　美国保护流动人口子女受教育权是教育法规中的重要内容。上述美国教育部门人士进一步解释道，如果这些孩子如果不能接受良好教育，将来可能构成一些安全隐患、造成不好的影响，美国教育部门这样做其实也是在维护社会的稳定和安全。

　　美国保护儿童权益的机构是国家儿童与家庭局，它隶属于卫生和公共服务部，其下设有各州政府的社会服务厅、县级政府的人力资源部，在体系末端还有儿童看护中心、儿童保护委员会等各类政府和非政府组织。

　　值得一提的是，非政府组织在对保护儿童方面发挥了巨大的作用。目前美国绝大多数州都成立了儿童信托基金，通过部分附加税和优惠政策使人们自愿捐赠来筹集资金，专门用于防止儿童遭受虐待和忽视。由超过1100家公共机构和非营利组织组成的美国儿童福利联盟，也在从事儿童保护与救助工作。

　　“没有现代发达的儿童管理行政体系，保护儿童权益便很容易成为空中楼阁似的口号。”北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，当下中国处于社会转型期，在儿童管理方面的机构设置较为传统，政府行政职能缺失，执行力也不够强。

　　“我国目前实际上没有一个国家层面的儿童事务管理行政机构；在儿童服务、儿童救助方面，政府和民间组织的良性互动完整的体系还没有建立起来。”中国青年政治学院青少年研究院名誉院长陆士桢指出。

　　建构一个符合国情的，以政府与民间组织通力合作为主线的，全社会共同参与的履行《儿童权利公约》，保障儿童权利的新模式是当务之急。对此，陆士桢建议建立‘一体两翼’的儿童福利体系。“一体主要以政府为主，在立法、司法保护、政策构建、资金支持发挥主导作用。两翼是民间组织和社区在政府的指导下，发挥各自的优势，社区提供一种综合性的、基础性的服务，民间组织应走向专业化的发展。”

　　编后：留守儿童问题不会在短期内得以解决。但我们希望借由这一系列报道，让留守儿童获得更多的关注，能够逐步如大多数儿童一样享受同等的生存权、受保护权、全面发展权。我们认为，在处理留守儿童问题上，政府、社会、学校、家庭要真正形成有效合力，才能发挥应尽的作用。请关注下期报道。

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