完善法治让红头文件不再任性

　　法无授权不可为。有违法律法规的红头文件任性地生存，必定会阻碍法治进程，损害法律权威和政府公信力

　　□张智全

　　4月27日上午，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称解释)，将和新行政诉讼法一起于5月1日施行。解释规定，规范性文件不合法的，法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关(4月28日《中国青年报》)。

　　规范性文件俗称红头文件，是各级政府进行行政管理的重要手段之一。从法理的角度讲，红头文件不属于法规，制发红头文件只是具体的抽象行政行为之一。如果红头文件的内容能够限定在法律法规的框架内，就可以解决法律法规过于原则、操作性不强等问题，能够起到与法律法规相得益彰的作用，是对法律法规的有益补充。但在实践中，不少红头文件明显越过了法律法规的限制性规定，长官意志烙印明显，导致其成为违法行政的“合法马甲”。

　　以去年某些城市出台的“限行”“限购”等红头文件为例，这些貌似“合法”的红头文件既没有立法机关的授权，也没有在制定过程中充分听取各方民意，不仅损害了行政管理对象的合法权益，而且也与依法行政背道而驰。此次最高人民法院出台公民、法人可以提出审查红头文件的司法解释规定，这对管住红头文件这匹任性十足的烈马、推进政府依法行政具有十分显著的积极意义。

　　法无授权不可为。有违法律法规的红头文件任性地生存，必定会阻碍法治进程，损害法律权威和政府公信力。此前，公众期盼立法法能够管住任性十足的红头文件，但由于立法法调整的对象是法而不是规范性文件，依靠上位法的约束管住内容包罗万象且杂乱无章的红头文件，显然不现实，公众希望通过行政诉讼审查红头文件的合法性。

　　此次最高人民法院出台司法解释新规，授予公民、法人审查红头文件之权利，打破了多年来行政诉讼法只受理针对具体行政行为的起诉而对抽象行政行为不能受理的制度藩篱。从这种意义上说，解释的最大功绩在于赋予了公民、法人质疑红头文件合法性的司法救济路径。尽管解释并没有规定公民能够直接起诉抽象行政行为，但对“一个具体行政行为提起行政诉讼时，可以请求一并审查这个具体行政行为依据的规范性文件”之规定，会让法治意识觉醒的个体公民，敢于与法律法规抵触、有损公众权益的红头文件较真，对铲除其任性生存的土壤必将产生深远影响。同时，解释规定，法院既可以在判决书中阐明红头文件的合法性，又可以向制定机关提出处理建议。这种规定，意味着治理不合法的红头文件不仅仅停留在不用的层面，制定机关还要根据司法建议对其在一定时间内作出修改、废止等处理。这无疑又向依法治理任性的红头文件迈出了一大步。

　　由于历史遗留的诸多原因，加之相关法律还需要进一步完善，尽管短期内仅凭公民、法人通过行政诉讼提出审查还难以完全杜绝涉嫌违法的红头文件，但随着运用法治治理社会的常态化，凸显权力任性而与法治相悖的红头文件必将越来越少，最终彻底退出历史舞台。