提起环境行政公益诉讼还需构建配套制度

　　环境和生态资源保护已成为关系民生福祉、关乎民族未来的长远大计。环境公益诉讼制度是保护环境的重要法律制度，其包括环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼两种制度。但现行的民事诉讼法和环境保护法对于提起环境公益诉讼的主体规定不够明确，且环境行政公益诉讼能否从新修订的环境保护法中找到明确的法律依据也有争议。在这种制度困境中，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，无疑具有方向指引和制度突破的重大意义。在此背景下，全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作，具有迫切的现实必要性和深远的实践意义。

　　确立检察机关提起环境行政公益诉讼的必要性和重大意义

　　首先，这一做法具有制度破冰意义，在行政诉讼中引入客观秩序之诉，有利于完善行政诉讼制度。我国现行的行政诉讼制度总体上属于主观诉讼，强调的是原告必须与被诉行政行为有利害关系。而客观诉讼注重的是客观法秩序的维护和公共利益的保护，以监督行政机关依法行政为要旨。所以，针对行政机关的违法行为，符合条件的特定主体可提起行政诉讼。环境行政公益诉讼是典型的客观诉讼。

　　由于环境违法行为损害的是大气、河流或物种等自然环境和生物，且环境保护法律大多旨在保护社会公共利益，没有赋予个体主观公权利(法定的参与权)。而负有环境执法和环境保护义务的行政机关有时却会出于各种考虑做出环境违法行为。所以，必须在环境保护领域引入环境行政公益诉讼，充分发挥行政诉讼主观公权利保护和客观法秩序维护的双重功能。

　　其次，可以破解环境公益诉讼实践中受理立案难、证据收集难、判决执行难三大难题。目前我国实践中的环境公益诉讼都不同程度地遇到了上述三大“拦路虎”，而检察机关作为国家法律监督机关，与可以提起公益诉讼的社会组织相比，在法律地位、证据调取以及监督判决执行上都具有天然的优势，可以有力地推动环境公益诉讼的实施。

　　再次，可以促使环境保护法和行政诉讼法联动发挥作用，打造环境治理中的法治政府。通过检察机关提起行政公益诉讼，倒逼和督促负有环境保护义务的行政机关切实履行环境保护法规定的相关职责，监督行政机关在环境执法中要高效有为、依法行政。

　　检察机关提起环境行政公益诉讼需要应对的法律问题

　　确立和完善检察机关提起环境行政公益诉讼制度，需要应对较多的法律挑战。以下几个法律问题有的已经解决，有的仍然需要在试点工作中总结经验，提供进一步的解决方案。

　　法律依据问题。确立环境行政公益诉讼以及赋予检察机关原告资格在现行环境保护法和行政诉讼法中都没有明确的法律依据。因此，全国人大常委会以决定的形式授权检察机关在部分地区开展试点工作，明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格，解决了试点工作期间的法律依据问题，是立法方面的一个重大进步。而在试点工作结束后，应尽快制定特别法或修改现行法，使环境行政公益诉讼具有长期稳定的法律依据。另外，在此次全国人大常委会通过的《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(下称试点方案)中还明确规定，适用环境行政公益诉讼的范围包括生态环境和资源保护等方面，体现了对环境公共利益直接性、全面性、及时性的法律救济理念，非常值得肯定。

　　检察机关在环境行政公益诉讼中的法律监督职责与原告资格问题。该问题在理论和实践中素有争议。笔者认为，赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的原告资格与其法律监督职能并不矛盾，相反是符合宪法与我国国情的一种恰当的制度安排。因为首先，检察机关是宪法规定的法律监督机关，直接对人大负责，由其代表国家而非政府提起环境行政公益诉讼，对环境违法行政行为进行监督，是履行法律监督职能的一种体现，完全符合检察机关作为法律监督机关的宪法地位和提起公诉的法定职能。其次，检察机关的地位使之不易受到行政权干扰，能有力破解环境公益诉讼案件中立案难和执行难的问题。再次，检察机关具有的专业性和地位优势也使得环境公益诉讼的成本比较低。最后，从司法实践来看，民事诉讼法第55条规定的民事公益诉讼自实施后，公益诉讼反而走入低潮的现实说明，我国环境保护公益组织因为立法的不明确，在实践中地位仍然比较尴尬，常被否定原告资格，而且我国环境保护公益组织不够成熟，需要进一步培育。因此，此次全国人大常委会通过决定的方式明确赋予检察机关提起环境行政公益诉讼原告资格，既有利于检察机关充分发挥其法律监督职能，又有利于环境公益诉讼的健康发展。当然，这并不排除在试点工作结束后环境保护组织可以担此重任，也可以通过立法赋予环境保护组织提起环境行政公益诉讼原告资格，且既可以包括“利己型的团体诉讼”(团体成员与被诉行为有事实上的利害关系，如美国)，也可以包括“利他型的团体诉讼”(团体提起诉讼是为了维护社会公共利益和客观法秩序，而不是保护个人权益，如德国)。

　　具体的诉讼规则问题。环境行政公益诉讼具有公益性、技术性、社会影响较大等特征，有别于一般的行政诉讼。试点方案对试点案件范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼的条件、诉讼请求等作出了明确而又恰当的规定，非常值得肯定。在今后试点工作中，可能还需结合实践经验和具体情况，在诉讼管辖、诉讼程序、举证规则、判决内容、判决执行等方面，制定适当、具体的诉讼规则，以推动环境行政公益诉讼健康顺利地发展。例如，在诉讼管辖方面，应当适用特别地域管辖，由环境污染或生态破坏发生地的法院管辖。对于跨流域环境污染等案件，则应当由跨区域的法院管辖，以便调查取证和排除地方干扰。在举证责任方面，应适用举证责任倒置和因果关系推定规则。在诉讼过程中，原告可以申请禁令，要求停止执行违法的环境行政决定，等等。

　　构建与环境行政公益诉讼配套的制度

　　随着全国人大常委会授权决定的颁布，我国环境行政公益诉讼制度正式确立，这具有里程碑式的重大意义。但环境行政公益诉讼的成功实施和健康发展，除了自身制度和规则的建立与完善外，还需要相关配套制度和措施的保障，例如行政程序、复议、诉前保全等制度。

　　与行政程序制度的配套衔接。从国际经验来看，环境行政公益诉讼是作为一种辅助性的事后救济手段而存在的，事实上环境保护团体在行政决策中的参与权更为重要。否则，侵害环境的行政决定一旦作出，事后通过公益诉讼达成的赔偿和追责都只是亡羊补牢。所以，环境行政程序制度与公益诉讼制度的配套衔接非常重要。例如，德国《联邦自然保护法》规定，如果自然保护组织在行政程序法上的参与权利被侵犯，如没有参加听证，或没有充分参与计划确认程序，则可以基于这种主观公权利而提起撤销之诉。行政决策程序中的程序权保障比事后的司法救济对于环境公共利益的保护更为经济、有效。如果环境行政程序参与权能够获得最大保障，可在一定程度上减少环境行政公益诉讼的数量，及时避免环境损害和自然资源的破坏。所以，应当加强环境行政程序参与权的保障，加大公众对重大环境决策的参与度和时效性，完善环境执法中的公众参与制度，督促行政机关及时披露各类环境信息，扩大信息公开范围，保障公众的知情权，在行政程序中实现对环境公共利益的保护。

　　通知前置程序(诉前程序)和行政复议制度的配套衔接。通知前置程序的作用在于，要求原告在提起诉讼前提醒行政机关并给予其依法履行环境保护职能的最后机会，从而避免环境公益诉讼过多占用司法资源。例如，美国法律规定，在违反联邦环境法律特定法律条款或内容的情形下，如果原告有提起环境行政公益诉讼的意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉的意图向特定对象发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境行政公益诉讼。同时，如果行政机关已经或者正在采取一定的实施法律行为，那么，环境行政公益诉讼也将受到阻止。德国环境损害法也规定，环境团体应首先向行政机关提出履行义务的请求，行政机关在3个月内未采取措施的，环境团体可以以行政机关为被告，请求行政法院判令该行政机关命令经营者采取预防措施或进行损害赔偿。试点方案也吸收了国际先进经验，明确规定检察机关在提起环境公益诉讼前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或依法履行职责。这有利于提高法律监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，有效节约司法资源。此外，环境法律救济权除司法救济外也应包括行政复议权。例如，欧盟的公众参与指令就将复议规定为公众享有的一种环境法律救济权，因为复议能充分利用行政机关内最近的和简便的救济手段，将行政争议尽量解决在行政程序中，还可以保障行政机关及时纠正其环境违法行为。所以，我国可以在正在修改的行政复议法中也赋予社会组织有为公共利益提起复议的权利，但这不是前置必经程序。

　　诉前保全措施(禁令制度)。环境违法行为有时造成的损害是无法挽回的，所以，应当设立诉前保全制度。环境行政公益诉讼的原告若认为，不采取措施将难以或不能实现对环境公共利益的保护，可向法院申请对被告发出临时停止或实施某一行为的命令。

　　明确法院审查行政机关判断余地的范围和标准。由于环境问题的专业性、复杂性，行政机关应当享有较大的判断余地。在环境行政公益诉讼中，若行政机关的判断余地被行政机关利用，环境公共利益则得不到很好的保护。因此，法院对涉及环境保护行政机关判断余地的，应当审查以下方面：一是环境保护行政机关作出决定是否基于全面正确的事实认定。二是是否遵守了程序规定和法定的评价原则。三是是否适用法律错误，是否考虑了不相关因素。以上审查标准可以作为注脚，充实行政诉讼法第71条规定的撤销“明显不当”行政行为的司法审查标准。

　　总之，确立检察机关提起环境行政公益诉讼制度，对于环境保护、国计民生以及依法治国都具有重大意义，应当在法律的框架下积极探索，并及时总结经验，推动完善相关立法。

　　(喻文光 作者为中国人民大学副教授)