地方政府规章如何不“任性”

　　依法规范政府规章

　　随着我国政府法治建设不断推进，地方政府规章受到了一系列持续的制约和规范

　　党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为了保障总目标实现，必须改进和完善我国现行立法体系，以满足依法治国对“良法”的需求，加快建立最大限度反映社会发展客观规律，最大限度体现人民利益的法律规范体系。

　　在这一背景下，各级政府和部门如何规范政府规章以适应全面依法治国的要求，成为了实践层面的一个新命题。

　　立法规制地方规章

　　新时期全面推进依法治国的方针，包括科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，这其中立法是依法治国的首要环节。

　　今年3月，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。本次修法的重大亮点，就是对部门规章和地方政府规章权限进行规范。

　　具体而言，为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，修改后的立法法规定，规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

　　同时，考虑到地方实际工作的需要，新的立法法将有权制定地方政府规章的主体从省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和经国务院批准的“较大的市”的人民政府，扩大到省、自治区、直辖市以及所有设区的市和自治州的人民政府。

　　立法法还规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章，规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

　　可见，立法法一方面加大对部门规章和地方政府规章调整事项的限制，另一方面扩大地方立法主体的范围并完善和强化立法审查监督机制，努力在立法的合法性和有效性之间找到均衡点。

　　地方政府规章如何不“任性”

　　广义的地方政府规章分为两类：规章和规范性文件(俗称“红头文件”)，两者区别主要体现在名称和发布形式上。

　　规章由地方政府行政长官签发，形式可以是办法、实施方案、细则或规则。除此之外，地方政府及其部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，乃至各级党委和党的工作部门发布的规范性文件均可视为“红头文件”。

　　作为抽象行政行为的载体，地方政府规章历来是政府具体行政行为的重要依据，满足了特定历史阶段特定工作性质和任务的要求，是比立法更灵活更具体的体现行政管理职能的有效方式，具有很强的实效性。

　　然而不容否认的是，近年来一些地方政府存在“任性”制定规章尤其是“红头文件”，使用行政手段侵犯公民权利、自由和扩大自身权力、权利的现象，饱受社会诟病。这些举措既有上位法存疑的质疑，也存在不符合程序正义的问题。尽管其调控效果立竿见影，但毕竟不能替代依法行政。

　　例如当前不少城市实施汽车限行政策，从民法和物权法角度看，公民对汽车拥有所有权，也就是对汽车的占有、使用、收益和处分权利。限行常态化后，汽车使用权受到限制，实际上已经使全价购买的汽车在使用时被强制性“贬值”，构成了对公民财产权的实质侵犯。

　　又如，个别地方用政府文件来规定机关干部的喝酒任务、统一更换手机彩铃、销售当地产品、添设收费项目等。令人担忧的是，现实中经常出现“黑头不如红头，红头不如白头”的尴尬。这其中“黑头”是指法律法规，“红头”是地方政府规章，“白头”则是会议纪要。上述情况显然与法治政府的内在要求严重不符。

　　在我国当前的地方立法体制中，地方政府规章文本往往由政府将本应属于法制部门的立法起草职权，委托给相关政府主管部门或行业，由后者直接担任地方政府规章的起草主体。由于规章制定者多为一般公职人员，相关的法律专业知识和技能并不高。加之地方人大代表也非专业人士，其审查备案规章草案时无力从合法性角度把关，立法技术的缺陷制约着地方政府规章的“良性”，催生了“任性”。

　　“任性”的地方政府规章在现实中还存在诸多问题。首先，地方性是地方政府规章的灵魂，没有地方性的地方政府规章就失去了意义。然而一些地方在不具有特殊性的领域制定规章，为制定规章而制定，内在必要性严重缺失。这就从根本上导致地方政府规章政出多门、数量庞大且底数不清，制定程序缺失、发布形式不规范，内容违法，监督管理不到位等问题也大量存在。

　　其次，中央立法带有原则性和概括性，地方政府规章理应将其具体化，从而更具有可操作性。但当前地方政府规章主要采取重复上位法的做法，一些条款本身表述的含义不清，部分规定过于笼统、抽象。提倡性、号召性、宣示性条款较多，实质性、具体化条款较少。这样的条文一旦进入操作程序就变得模棱两可，普遍缺乏具体可执行性。

　　再次，由于主客观两方面原因，地方政府规章冲突现象比较突出，包括地方规章与国家法律相冲突，地方规章与地方法规相冲突，地方规章与法的精神相悖不乏其例，违背了社会主义法制统一，甚至带有地方政府规章“寻租”的嫌疑。

　　然而令人遗憾的是，至今鲜有上级国家机关撤销下级国家机关违法或者不适当的决定和命令。相应的国家机关怠于履行立法监督职责，也是地方政府规章存在问题的重要原因之一。

　　源头规范地方政府行为

　　随着我国政府法治建设不断推进，地方政府规章受到了一系列持续的制约和规范。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次将制定规范性文件纳入了制度建设的范畴。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》细化了健全规范性文件监督管理制度的要求，并从规范性文件制定权限和发布程序、备案制度、定期清理制度三个方面分别作出了具体规定。

　　2010年，国务院《关于加强法治政府建设的意见》更为具体地提出规范性文件的有效期制度和清理制度要求。新一届政府明确提出“三张清单”管理模式，强调“法无授权不可为”。在2015年政府工作报告中，李克强总理更是提出“有权不可任性”。

　　不难看出，此次立法法修改，致力于进一步厘清地方政府权力的边界。对地方政府规章，修改后法律规定，设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。

　　另外，对于“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要而先制定的地方政府规章”只能是临时性的。这就意味着一些实施已经超过两年的地方性规章或“红头文件”将面临法治的考验，若想继续实施则必须经本级人大立法程序，上升为地方性法规。而一些与上位法明显相抵触的地方性规章，则须及时修改或废止。

　　同样可喜的是司法领域的进步。针对新修的行政诉讼法的具体适用，最高院从立案、审理到执行，出台了20多条富有法治意涵的司法解释。其中有关于法院可认定政府“红头文件”是否合法的问题：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。”

　　这一表述意味着法院在事实上取得了对政府“红头文件”的裁决权。从司法的角度来说，“红头文件”亦不宜“任性”了。(文/胡颖廉)