投入上百亿的“星光计划”为何结局惨淡

　　总投入达134亿元的“社区老年福利服务星光计划”已经“星光不再”，用“星光计划”资金建成的32000多个公益性质的老年活动室、敬老院大部分已经难觅踪影。

　　2001年启动的“社区老年福利服务星光计划”共实施3年，据民政部门的统计，至2004年，全国共建成3万多个“星光老年之家”，直接受益老年人预计超过3000万。但是，全国人大常委会此前曾开展的调研发现，在许多地方，这一“民心工程”和“德政工程”实际上受益人远远少于预期。建成不久，大量“星光老年之家”就已挪作他用甚至出租商用。

　　134亿资金不是小数目，这一数额比“十二五”期间中央财政投入养老服务体系建设的资金总和还多，绝对不能不明不白地打了水漂，必须认真进行反思，总结教训，坚决杜绝类似问题再现。

　　“星光计划”中应当汲取的第一个教训是监督管理问题。各级民政部门高调启动了这一计划，大量老年福利服务设施迅速建成，但建成之后，多数地方民政部门监管没有跟上，很少过问具体实施效果。虽然许多地方也出台了加强“星光老年之家”管理的办法或者意见，但对违反规定的行为却没有采取监管措施，最终形成了“破窗效应”，大量“星光老年之家”很快名存实亡。有的地方早在2005年前后就发现以“星光计划”项目名义建成的房子用于居委会办公和其他用途的问题，但监管部门没有采取有效的监管措施，最终导致越来越多的“星光老年之家”背离了最初宗旨。重投入、轻监管，强调数量而忽视效益，是我们应当从“星光计划”中汲取的最主要的教训。

　　其次是投入方向问题。从总体上看，“星光计划”资金投入的重点是老年人活动场所，因此多数地方都建成了老年人棋牌室、阅览室、乒乓球室等简易活动场所。但是，本地特别是本社区老年人最主要的需求是什么，并没有成为项目实施者首要关注点。比如，多数居家养老的老年人可能最需要日间照料、保健康复等服务，但是绝大多数“星光老年之家”却无法提供这些服务。不以老年人需求为导向来建设“老年之家”，资金浪费也很正常。

　　再次是老年人参与不足问题。“星光老年之家”是为社区老年人服务的，但是不管是建设还是日常运营管理，各地都很少吸收老年人参与，很少听取老年人意见。虽然多数社区都建立了老年协会等老年自治性组织，但这些组织基本上没有参与“星光老年之家”的管理。缺乏了老年人这一最重要群体的参与，“星光老年之家”背离为老年人服务的宗旨，也不值得奇怪。

　　另外，调研发现，相当数量“星光老年之家”存在承诺资金不到位导致“烂尾”问题。按照计划实施方案，民政部拨付资金时，地方政府甚至社区居委会也要分别配套一定数额的资金。但是，在许多地方特别是西部地区，地方财力有限，社区居委会更是无钱可配套，只能虚假承诺，或者临时用别的资金“对付”，最终是社区“星光老年之家”虽然挂牌了，但实际上根本无法运转，只能被闲置，一段时间之后，就“光明正大”地挪作他用了。还有许多地方，由于资金来源渠道多元，而且缺乏协议约束，导致产权争议不断，使场所和设施无法正常使用。

　　自1999年我国进入人口老龄化社会以来，人口老龄化快速发展并呈现出高龄、失能老人增长快、老年人家庭空巢化、独居化加速等特点。面对日前严峻的人口老龄化形势，国家对老龄事业的投入也在不断加大。在加大投入的同时，“社区老年福利服务星光计划”实施中产生的问题，在一些地方依然不同程度的在重现。比如，在有的地方，一方面大量乡镇敬老院闲置，一方面还在一味强调增加养老床位，继续投资建设乡镇敬老院；在多数地方，入住养老机构的老年人最希望得到方便的医疗服务，但是能够实现医养结合的养老机构却是少之又少，这是导致出现“一方面养老机构一床难求，另一方面大量养老床位闲置”的重要原因。再比如，超过90%的老年人都是居家养老，但现在社区能够为居家养老提供的支撑力度，与老年人的需求还有明显的差距，等等。因此，如何把有限的资金用好、提高资金利用效率、如何以老年人需求为导向来投资，从而让老年人能够在中真正得到实惠，应当是我们应对人口老龄化、加大老龄事业投入中需要首先考虑的问题。在这个意义上讲，在全面启动养老服务体系“十三五”规划编制之际，认真总结和汲取“社区老年福利服务星光计划”失败的教训，是有重要意义的。（朱恒顺）