巡回法庭接待信访4万余人次：快变成“信访办”

    去年2月2日，最高人民法院第一巡回法庭开始正式受理案件，巡回法庭外大量群众聚集等候。新华社发

    为及时公正审理跨行政区划等重大案件，就地解决纠纷、方便当事人诉讼，去年1月最高人民法院分别在广东省深圳市和辽宁省沈阳市设立了两个巡回法庭。作为最高法院的派出机构，两个巡回法庭在审级上等同于最高法院。如今两个巡回法庭运行已满一周年，记者近日从两个巡回法庭了解到，第一、二巡回法庭年接待信访量分别为10769人次和33000人次，所审理的跨行政区划案件数量占比尚不足两成，案件管辖制度改革仍需谋求突破。

    1巡回法庭是否真能“去地方化”？

    最高法院巡回法庭是司法改革中备受瞩目的“试验田”，全面推行法官员额制和司法人员分类管理，以及“让审理者裁判，由裁判者负责”的审判权力运行机制。最高法设立巡回法庭的既定目标中，最受关注的无疑是破解司法地方保护主义，消除案件审批。那么一年来，巡回法庭是否完成了既定目标呢？对此，第二巡回法庭副庭长虞政平介绍，巡回法庭从机制上就杜绝了司法行政化的干扰。

    不设固定合议庭由电脑随机确定

    第二巡回法庭副庭长虞政平表示，巡回法庭不设固定合议庭和固定审判长。从案件分配开始，就由电脑在12名主审法官中随机分配，合议庭随机组成，由承办法官担任审判长并自行签发裁判文书，庭长、副庭长仅在自己承办或参加合议庭担任审判长的情况下才审核签发裁判文书。

    第一巡回法庭主审法官高晓力说：“以前，自己判的案子，有庭领导签发，责任是分摊的。现在谁审的案子就是谁负责到底。一个案子的裁判文书我要反反复复看上五六遍才敢签发，自己的责任更大了，必须更加认真谨慎。”

    据统计，第二巡回法庭在2015年已经审结的843件案件中，除庭领导因承办案件或参加合议而担任审判长的89件案件外，其余754件案件均由承办案件的主审法官担任审判长并自行签发，消除了审判环节的行政化，避免“判者不审、审者不判”现象。

    法官两年一轮换防形成熟人社会

    地方法院司法审判可能存在受到地方政府部门干预的情况，那么，巡回法庭落户地方，是否也会与地方产生利益瓜葛，受到地方干扰？

    记者注意到，与其他法院不同的是，巡回法庭审理案件时，审判长都会作出声明：该案实行过问留痕，凡是对案件进行干预过问的，都将被记录在案。

    第一巡回法庭党组成员、主审法官刘敏和第二巡回法庭副庭长虞政平均表示，巡回法庭成立以来从未受到任何地方干预和过问。

    在虞政平看来，巡回法庭的人财物来自最高法院和中央财政，与地方政府是完全独立的关系，而法官和助理的任期均为两年，“两年一轮换，避免与地方存在利益关系，防止形成熟人社会”。

    2一年来巡回法庭主要巡了什么？

    两个巡回法庭于2015年1月28日、31日相继挂牌成立，第一巡回法庭设在广东省深圳市，巡回区为广东、广西、海南三省区。第二巡回法庭设在辽宁省沈阳市，巡回区为辽宁、吉林、黑龙江三省。巡回法庭除了审理跨行政区划的重大、疑难案件外，还审理很多申请再审、申诉案件。设立巡回法庭有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼，有利于最高法本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。但是另一方面，由于信访成本降低，巡回法庭也有变相成为“信访办”的危险。

    年来访量逾4万人次远远超出预期

    第一巡回法庭主审法官刘敏称，尽管在设立巡回法庭前，已对信访量进行预估，但是实际情况仍远远超出预期。

    数据显示，2015年第一巡回法庭共接待来访10769人次，办理来信2196件，其中广东最多，广西次之，海南最少；而第二巡回法庭由于地域背景因素，来访量更是高达33000人次。

    “第一天来访的有1000多人次，法院门口的铁闸门都被挤坏了。”第二巡回法庭法官齐素对于法庭成立当天的情形记忆犹新。“一方面是因为过去几年的信访案件积压所致，另一方面是最高法院‘就在家门口’，比以前更方便，很多老百姓跑过来吐槽、唠嗑，但唠着唠着，来唠嗑的人越来越少，现在下降到每天100多人次。说明我们的工作做到位了，拉近了司法和老百姓的距离。”齐素说。

    据介绍，第一巡回法庭对原审可能有问题或当事人反映强烈的申诉案件予以立案审查，将其纳入法治化处理轨道。经审查发现原审没有问题但当事人反复缠诉闹访的，以裁定书或其他形式驳回后，同步启动信访终结程序。第二巡回法庭制定了“最后一问”的工作方法，让当事人在来访和诉讼中把话讲完，直到没有想要表达的想法和疑问。

    家门口的最高法给百姓更高期待

    目前每个巡回法庭仅有12名主审法官，这一超高的信访数据，无疑给巡回法庭的审判工作带来了巨大的压力。甚至有人认为，如果巡回法庭法官疲于应对信访人员，将影响常规审判工作，造成司法资源的浪费。

    第二巡回法庭副庭长虞政平称，审判部门必然会面临申诉，尤其是对案件判决不服的申诉，这是在当前背景下审判机构应该具备的职能。“虽然信访量过大会对办案产生影响，但不能认为这种影响是不值得的。”虞政平称，这说明巡回法庭的权威形象给了百姓更高的期待，对工作量的增加可以从正面进行理解；而且从数据来看，信访量是稳步下降的，说明进入了一个良性循环。

    面对过大的信访压力，第一巡回法庭主审法官刘敏则表示，目前对于信访并没有时间限制，因此初期信访量的暴增与早期的积压也有关系，慢慢消化掉之后，会形成一个正常的申诉数量。实际上，从数据来看，第一巡回法庭的信访量已经从开门之初的日均200多人次，降为现在的日均30多人次，大量矛盾得到了实质性化解。而且，巡回区内已基本没有涉诉“进京访”，减轻了最高法本部的信访压力。

    困境

    跨区划案不到两成

    巡回法庭主要职能之一是审理跨行政区划的重大行政和民商事案件，以及申请再审、申诉案件。但巡回法庭公布的数据显示，巡回法庭受理跨行政区划的案件并不多。第一巡回法庭受理的919件案件中，跨行政区划案件为170件，仅占全庭受理案件的18.5%。第二巡回法庭去年全庭登记立案并组成合议庭审理案件876件，其中跨行政区划重大行政和民商事案件共计133件，仅占全庭受理的行政和民商事案件的19.73%。

    第一巡回法庭主审法官刘敏称，巡回法庭审理的绝大多数是申请再审的案件，经中院一审、高院二审后仍需来巡回法庭申请再审的案件其实已少之又少了，但如果当事人不申诉，巡回法庭根本无法知道有这样的案件存在。

    刘敏介绍，也有学者批评认为，经过一审、二审，再到最高法院巡回法庭申请再审，整个诉讼周期冗长，不利于及时化解矛盾纠纷，减少法律和商业风险。应当降低巡回法庭的审级限制，使巡回法庭可以直接插手重大、疑难的二审案件。

    >>专家

    应建越级上诉制度

    中国人民大学法学院教授陈卫东表示，有必要通过立法适当降低跨行政区划案件的级别管辖标准，或者允许当事人对特定情形特定类型的案件，越过高级法院直接向巡回法庭提起上诉，再由巡回法庭自由选择是否受理。

    陈卫东称，由于我国采取两审终审制，如果跨行政区划案件一审在中级法院审理，二审在省高院审理，那么该类案件将超出巡回法庭的控制。在当事人不向巡回法庭主动申诉的情况下，巡回法庭较难发现此类跨行政区划案件的存在，也就无从提审。因此，建立当事人越级上诉制度，可充分发挥最高人民法院设立巡回法庭的职能。

    陈卫东称，越级上诉制度的改革应在法律框架内进行，需要全国人大的授权，既要确保改革的合法性，也要避免对法律权威的损害。

    此外，在1月29日召开的最高法院巡回法庭周年座谈会上，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳对于“越级上诉”的探索给予肯定，其称，立法工作要积极为司法改革服务，有些改革决策需要法律授权的，法律要尽快予以授权。

    京华时报记者王晓飞