解惠清变性油气改革引国家管网公司猜想业内：合并会导致低效率海南免税

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来源：互联网
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2017-05-29
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　　国家管网公司再猜想傅成玉称合并为一家会导致低效率

　　李紫宸张恒

　　2012年11月22日，一条意义颇显特殊的地下管线首次接收了来自海上的原油。

　　这批产自中东的原油当日从山东省日照市岚山港出发，管线沿途经过日照、临沂、济宁、菏泽等4市16县（区），最终通入菏泽市东明县的山东东明石化集团有限公司（下称“东明石化”）。这条原油管道叫“日东线”，它的终点东明石化则是一家国内民营炼油企业。

　　从那一天起，来自中东地区的原油开始经由这条管道直通这家企业的炼厂。负责东明石化原油进口处业务的张红炎告诉经济观察报，5年前投入使用的这条管道给这家公司带来了巨大的改变——在此之前，东明石化的石油主要通过火车运送，供应商则主要来自中国石油天然气集团公司（简称“中石油”）等少数几家大型国有油气企业。

　　张红炎介绍，如今，通过这条管线运输过来的油源，从一开始的中东地区、扩展到了南美、西非、俄罗斯的原油，能够满足东明石化的大部分用油。管线的设计运输能力是1000万吨，东明的总需要则接近1000万吨。

　　2009年，东明石化与中石油经历了一番不算轻松的谈判，最终达成了日东线的协议：工程由中石油进行施工建设，与此同时双方分别持股30%和70%成立一家管道公司，专门用以负责这条管线的运营。双方通过持股比例从该条管线的运输费用中获得收益的分成，而运输费则由中石油向东明石化收取。

　　日东线对于东明石化的意义在于，它大大减低了企业的生产总成本。日东线总长为462公里，相对于全国逾1.8亿公里石油管线而言，只是寸地跬步，但对于中国油气管网改革、乃至整个石油天然气改革进程而言，却是突破性的一步。此后5年中，中国油气体制改革走走停停、反复权衡、逐渐明朗，输售分离，破除垄断，成为共识。

　　直到2017年5月，中共中央、国务院印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》）。这份《意见》明确了深化石油天然气体制改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务，是中国油气体制改革的纲领性文件，内容涉及油气产业链的上、中、下游各个环节。

　　作为八项重点任务之一管网改革被《意见》明确：分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

　　管道独立、输售分开的明确，再次激起外界对“国家管网公司”的想象。

　　中国石油大学工商管理学院院长郭海涛向经济观察报表示，所谓的分步推进，大致可能的情况的是，先在公司内部实现独立核算，然后将其剥离出来成立公司。剥离的过程中，主干线先剥离到独立公司中去，局域管网再一步步从中石油、中石化中独立成一个环节。这算是完成了整个过程。

　　2017年5月24日，中石化前董事长傅成玉向经济观察报表示，他担心将合并几家公司的管道组成一个“国家管网公司”，最终会带来一个管理效率很低的组合，这样做恐怕会带来成本和费用的增加。

　　傅成玉以电网做对比，认为油气管网和电网不一样：电网涉及千家万户和众多企业，油气管网则和多数人的生活没有直接相关性。石油管道的一端是油田，另一端是炼厂。如果民营企业要用油田的管道也可以，只要几大国有油气企业有富余的管道，收运输费就可以了，由国家定价，刨去折旧，算出运输费和管理费。

　　郭海涛说，“成立一个国家管网公司的概率比较小，两家或三家的可能性较大。现在的管网公司是以国有资本为主，比如西气东输等管网，进入的社会资本如宝钢等则是以国有资本为主，但独立以后会撬动更多的社会资源进入。本来，改革的目的之一也是撬动更多的社会资源，令管网建设更富有效率，最终更好地促进行业的发展。”

　　管网前身

　　在油气运输中，管道输送代表了最先进的运输方式，运输能力大、成本低、效率高、损耗小、安全性强、管理方便、计量交接简便。而运输成本的高低，则会直接影响到下游产品的价格。正是因为此，油气管道和运输环节对于石化能源产业而言，至关重要，它相当于油气产业咽喉。

　　由中国石油企业协会、中国油气产业发展研究中心于3月20日联合发布的《2017中国油气产业发展分析与展望报告蓝皮书》显示，截至2016年底，中国已建成油气管道总里程11.64万千米，其中天然气管道6.8万千米，原油管道2.29万千米，成品油管道2.55万千米，新建成投产的油气管道以延续“十二五”期间开工的管道为主，并已基本形成连通海外、覆盖全国、横跨东西、纵贯南北、区域管网紧密跟进的油气骨干管网布局。根据有关预测，到“十三五”末的2020年，我国长输油气管道总里程将超过16万公里。

　　不过，由于历史和体制原因导致的垄断局面，全国接近95%以上管网设施都掌握在中石油、中石化、中海油三大油气公司手中。巨头手中的油气管道，封闭又相互独立，甚至在一家公司内部，也有诸多管道分公司，这些管道公司即负责输送，又负责销售。近几年，随着油气体制改革的逐渐推进，这种即封闭又垄断的管道体制的制约效应越来明显。

　　2013年1月，国务院印发《能源发展“十二五”规划》。根据这一规划，将“稳步推进天然气管网独立运营和公平开放，保障各种气源无歧视接入和统一输送”作为远期目标。2014年2月，《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》推出，其中指明：“油气管网设施运营企业同时经营油气生产、销售等其他业务的，应当逐步建立健全财务制度，对油气管网设施运营业务实行独立核算。”

　　不过上述文件发出之后，针对推进管网业务独立核算的配套文件迟迟没有公布。但关于油气体制改革，尤其是旨在推进管网系统独立以及促进油气管网设施公平开放的改革却没有停下脚步，因为，被看作是这一改革前奏的运输价格改革在两年后启动。

　　2014年2月，国家能源局印发《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》。该《办法》第五条规定，油气管网设施运营企业在油气管网设施有剩余能力的情况下，应向第三方市场主体平等开放管网设施，提供输送、储存、气化、液化和压缩等服务。

　　2016年8月16日，国家发展改革委公布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》征求意见稿，对天然气管道运输提出建立新的公开、公平的管输定价办法；同时出台成本监审制度。仅半月后，发改委网站又发布关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知。

　　2016年9月初，国家能源局下发《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》，这一举动以其对于信息公开的细致、全面要求，而被认为是管网改革走出的实质一步。

　　根据这一文件，国家能源局要求，包括中石油、中石化、中海油及其下属油气管网设施运营企业，以及各省（自治区、直辖市）内运营承担运输功能油气管网设施的地方企业的主体，在当年10月31日之前，公开需主动公开的相关信息，并鼓励企业实时、主动公开需依申请公开的相关信息。而这部分需要主动公开的信息，则包括本企业油气管网设施的项目名称、类型、输送介质、投产时间、起止点、途经省市名称、长度、设计能力；油气管网设施接入标准目录；油气管网设施输送服务的计量与计价方式，以及收费项目、价格标准及依据。

　　尤其值得关注的是，这次的文件中，对于上下游用户申请接入上述油气企业的管网设施的条件、以及受理接入申请的部门、方式、流程及具体办理时限，都要求予以公开。

　　随后，中石化、中海油、中石油相继按要求公开信息。其中，中海油全资子公司中海石油气电集团有限责任公司公布了包括8座LNG接收站在内的油气管网设施相关信息。中石油也公开了其油气管网与LNG进口接收站信息，具体包括管道企业5家，具体为管道分公司、西气东输管道分公司、北京天然气管道有限公司、西部管道分公司、西南管道分公司，以及江苏如东、大连以及唐山3座LNG进口接收站。

　　开放与分拆

　　在改革和政策的双重推动下，油气管网开始向民间资本敞开大门。根据公开资料整理，从2013年初到2016年底，中石油先后（拟）以吸纳社会资本入股、公开出让等方式，对其部分管网资产进行资产重组至少达到5次。

　　2013年6月，中石油即以西部管道公司50%股权作为出资，与泰康资产和国联基金合资成立中石油管道联合有限公司，相当于出让了半数股权。2014年5月，中石油公告称，拟以西气东输一、二线相关资产及负债出资设立全资子公司东部管道公司，并将通过产权交易所公开出让其所持东部管道公司100%的股权。2015年11月，中石油宣布出售中亚天然气管道50%的资产。

　　中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成认为，以中石油为代表的几家国有油气企业，对于政策层面改革的决心以及社会层面对于改革的呼声，并非没有压力，在某种程度上，也需要做出一定的回应甚至是迎合。2015年8月，在中石化的中期业绩会上，董事长王玉普便曾外界表示，对于管道拆分问题，公司正根据国家发改委有关规定和政策做好准备。

　　2015年底，中石油的管网资产在其内部走出“独立”的第一步：这一年的11月23日，中石油管道有限责任公司注册成立。一个月后，中国石油公告称，将以中石油管道有限责任公司为平台对国内三条西气东输管道进行整合，涉及的管道资产总额约为2500亿元。重组之后，中石油持有中油管道公司72.26%的股权。

　　公开资料显示，在此之前，中石油旗下的各个管道公司，既负责管道运营，还负责本条管道的天然气销售工作。成立一个中油管道公司后，负责拆分后的每一家管道分公司的运营工作。而单独成立的5个天然气销售公司，则只负责销售业务。

　　不过，目前，中石油管道有限责任公司尚没有进行独立核算。经济观察报就一问题向中石油宣传部相关负责人求证时，对方表示：“还需要时间。”

　　尽管在石化央企内部分拆独立尚需时间，但被垄断管道却在政策的要求下逐步放开。2017年5月，东明石化和中石油的“日东线”输油4年多后，广汇能源股份有限公司（以下简称广汇能源）位于南通港吕四港区的？LNG？分销转运站，正在等待着来自海上的LNG（液化天然气）船。5月25日，广汇能源的证券事务代表告诉经济观察报，目前岸上的分销转运站等基础设施已经建设完毕。按照计划，大约在下个月上旬，第一船气将会从海上登陆。

　　2015年12月7日，广汇能源与马来西亚国家石油建立了合作，从2017年开始马石油开始向广汇能源出售交付LNG产品。

　　半年之前，为解决天然气运输问题，广汇能源与中石油签订了一份代输协议。根据协议，广汇能源将可以通过中石油的西气东输管道，将LNG运往国内的各大市场。作为协议的一部分，中石油将从中收取由国家核定的管道运输费用。

　　这一次的合作因为是中石油的天然气管道首次向第三方开放而颇为引人关注。前述广汇能源证券事务代表告诉经济观察报，在这样的合作之前，作为国内最大的天然气生产供应商之一，广汇能源在境内不拥有任何天然气管道。其位于新疆境内以及哈萨克斯坦的三个LNG生产基地，主要通过陆路从西部边境运往内陆。

　　猜想

　　中石油是中国拥有管道资产最多的央企，中石油2016年财报显示，截至当年年末，公司国内油气管道总长度为78852公里，其中天然气管道长度为49420公里，原油管道长度为18872公里，成品油管道长度为10560公里。

　　按此数据计算，中石油的油气管道里程占据全国总里程的68%。而根据此前广为流传、未经证实的一份统计数据显示，截至2014年，在长输油气管网中，中石油约占85%，中石化占8%，中海油占5%，其他公司占2%。在之前的很长时间里，这些管网由三大石油公司各自独立运营，互不连通，且不向第三方开放。

　　现在，随着《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（即《意见》）的印发，以管线独立、输售分离为目标的管道改革再次出发。

　　在中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任董秀成看来，所谓“管线独立”，核心的目的就是促进公平。按照模式划分的话，独立有资产独立和运营独立两种基本的模式。如果仅仅是运营独立，资产依然归属几大油气公司的话，在现实层面恐怕很难实现彻底的公平，未来管道业务难免还会在一定程度上受限于上述公司。

　　董秀成认为，基于中石油等公司目前管网资产已经数次引入社会资本，最后成立一个100%国有控股的“国家官网公司”在客观上较难实现，而最有可能的情况，正是一个国有控股、多主体参与的独立的管网公司。

　　董秀成向经济观察报表示，像管网这样关系国家安全的资产，需要国家来控股，与此同时，基于国有资本的属性特点，也更容易从公共利益的角度，实现国家对这一环节的掌控。由完全的民营资本掌管，可能性较小。

　　郭海涛解释说，从政府监管的角度，设计一个管道公司不见得是一个好事，数家管网公司同时存在可能更有利于实现市场的公平开放。如果政府希望获得更多的监管信息，至少应该设立两个甚至多个管网公司，这样可以从不同的渠道获得更多的信息，以加强行业的监管。

　　郭海涛认为，即便是设成两个或三个，管道还是要形成区域性的垄断。在这种情况下，还得考虑，如果将管道业务从三桶油剥离，是逐步剥离，还是一步到位剥离。