中国国际服务贸易年度观察（2021）

中国国际服务贸易年度观察（2021）本站　　2021年9月3日，由北京市司法局、北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心、中国国际服务贸易协会联合主办的第一届中国国际服务贸易法律论坛在国际会议中心举行

　　2021年9月3日，由北京市司法局、北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心、中国国际服务贸易协会联合主办的第一届中国国际服务贸易法律论坛在国际会议中心举行。本次论坛以“开放与发展：服务贸易全球化与北京国际仲裁中心建设”为主题。会上，北京仲裁委员会/北京国际仲裁中心、中国服务贸易协会联合发布了《中国国际服务贸易年度观察》（2021），为便于各界朋友了解《中国国际服务贸易年度观察》（2021）全部内容，本公号特全文发布中英文版《中国国际服务贸易年度观察》（2021）。

　　现代经济是服务经济。近年来，随着互联网信息通信技术的迅猛发展和产业结构的演变，服务业在全球经济中所占的比重日益上升。服务业的地位上升带动了国际服务贸易的迅速发展。2010年至2019年，全球服务贸易额年均名义增长4.8%，是同期货物贸易增速的2倍；服务贸易占贸易总额的比重由20.3% 提高至23.8%。按全球价值链理论和增值（value-added）贸易统计核算方法，服务贸易目前已占全球贸易量的50%以上。尽管2020年受新冠肺炎疫情的冲击，服务贸易各部门均受不同程度影响，如2020年第四季度国际服务贸易额比2019年同期下降18%，但服务业仍占全球经济产出的2/3以上，吸引超过2/3的外国直接投资，在发展中国家中提供近2/3的就业机会，发达国家则达到4/5。

　　我国近年来高度重视服务业和服务贸易的发展。2020年9月，国务院先后批复和印发国家服务业扩大开放综合示范区、中国（北京）自由贸易试验区（以下简称“两区”）相关方案。将北京打造为国家服务业扩大开放综合示范区，并设立以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区，旨在带动我国形成更高层次的改革开放新格局。因此，“两区”的设立既是北京改革开放进程中的大事，也是我国服务业发展的重大战略性尝试，有利于加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并推动北京服务经济的高质量发展。

　　在上述背景下，本文在第一部分介绍世界贸易组织（World Trade Organization，以下简称 WTO）框架下服务贸易法的核心内容；第二部分讨论中国作为被诉方的两个 WTO 服务贸易案（即“中国电子支付服务案”和“中国——出版物和视听服务案”），以加深对服务贸易重点纪律的理解；第三部分关注晚近国际经贸协定中的服务贸易新规则和我国参与谈判的相关情况；第四部分概要提炼我国服务业的发展趋势及进一步的市场开放问题。

　　鉴于服务业在现代经济中的重要性，在1986年启动的乌拉圭回合谈判中， 服务贸易与投资和知识产权一起，被列为三大新议题。经过多年讨价还价和相互妥协，各谈判参加方于1994年4月在摩洛哥马拉喀什签署了规范服务贸易的第一套多边原则和规则，即《服务贸易总协定》（General Agreement on Trade in Services，以下简称 GATS）。作为乌拉圭回合一揽子协议的组成部分， GATS于1995年1月1日生效。GATS的谈判及达成对促进全球服务贸易的自由化，从而推动世界范围内更广泛深入的经济合作，具有里程碑意义。

　　由于服务贸易与货物贸易的明显差别，适用于货物贸易管理的措施，如关税、配额等边境措施，并不能被用来对服务贸易进行规制。作为“关税与贸易总协定”（General Agreement on Tariff and Trade，以下简称GATT）基本原则的关税保护、关税约束等，也同样无法适用于服务贸易。美国作为世界上经济最发达的国家，其服务业占国民生产总值的 80% 以上，具有很强的国际竞争力。在国内经济增长放缓的情况下，美国服务业希望进入其他国家的市场。几乎与乌拉圭回合谈判同时进行的北美自由贸易协定（North America Free Trade Agreement，以下简称NAFTA）谈判，涵盖了服务贸易内容，这对乌拉圭回合GATS的谈判和签订也产生了重要影响。经过三个阶段的艰苦谈判，从服务贸易的定义和范围，到服务贸易多边框架原则与规则的提出，及至最后谈判方提交具体承诺表，GATS及其附件和承诺表于1995年1月1日与乌拉圭回合最终协议一同生效。

　　从总体上看，GATS大部分规则围绕服务市场的开放和相关纪律的构建，仿效了GATT以贸易自由化为中心的做法，并借鉴了不少GATT条文的规定。同时，由于GATS作为世界上第一套规制多边服务贸易的框架性协议，其规则和纪律具有初创性，特别体现为GATS在结构上的重要特点，即区分成员的一般义务和特定义务。一般义务是所有成员普遍承担的义务，适用于服务业的各个部门。这类义务规定在GATS第二部分（从第2条到第15条），包括最惠国待遇、透明度和一般例外等。特定义务也称为“具体承诺义务”，规定在GATS第三部分，包括市场准入、国民待遇和额外承诺。只有当WTO成员在其具体承诺表中作出承诺后，该成员才承担此类义务。GATS采取将一般义务与具体承诺义务分开规范的做法，既可使各成员在服务贸易领域遵守一些共同原则和普遍义务，又可使其根据本国服务业的实际发展情况，避免本国服务业因市场开放而受到过于严重的冲击。

　　GATS的完整内容由两大部分构成，即框架协定和各成员按GATS第20条提交的具体服务承诺表。GATS框架协定又由两部分构成，即条款部分和附件部分。GATS条款部分由序言和6个部分共29条构成，主要包括服务贸易的定义及 GATS的适用范围、成员的“一般义务和纪律”、成员的“特定义务”、服务贸易的逐步自由化以及制度条款和最后条款。同时，根据GATS第29条规定，GATS的8个附件是其不可分割的组成部分。

　　理解服务贸易的法律问题，不能脱离目前已有的GATS案例。乌拉圭回合首次将服务贸易纳入谈判议题，并制定了适用于WTO框架内所有协议的统一争端解决规则与程序（Dispute Settlement Understanding，以下简称DSU），包括服务贸易争端在内。截至2020年底，WTO成员共提起了30个有关服务贸易的案件。其中，有裁决结果的案件包括纯粹的服务贸易案件3起，即“墨西哥电信案”（WT/DS204）、“美国案”（WT/DS285）、“中国电子支付服务案”（WT/DS413）。此外，还有涉及服务贸易的案件9起，即“欧共体香蕉案”（WT/DS16，WT/DS27，WT/DS105）、“加拿大期刊案”（WT/DS31）、“加拿大汽车案”（WT/DS139，WT/DS142）、“中国出版物案”（WT/DS363）、“阿根廷涉及货物和服务贸易措施案”（WT/DS453）、“欧盟有关能源业的某些措施案”（WT/DS476）等。

　　在WTO框架下，与货物贸易案件数量相比，服务贸易案件数量明显偏少，有裁决结果的案件比例也较低。造成这种情形的原因主要有：第一，各成员在 GATS正面清单模式下，对服务贸易领域承诺的义务还比较有限；第二，GATS及服务贸易相关的法律规则还不成熟和详尽；第三，对于许多涉及服务贸易的争议，特别是因模式3（商业存在）所引起的案件，投资者选择了更为常见和发展相对成熟的投资仲裁方式解决。根据对投资仲裁案件的类型统计可知，截至 2020年12月31日，联合国贸易与发展会议（UNCTAD）的投资仲裁案件统计共报告1104个案件，其中734个案件涉及服务业投资。尽管服务贸易目前尚未成为 WTO争端解决的热点，但鉴于服务贸易的迅速发展及GATS法理的逐步完善，这方面的案件会逐渐增多。

　　与货物相比，服务具有明显的不同，这特别体现在服务的无形性、生产和消费的即时性、提供者与服务质量的密切关联性等方面。GATS没有直接对“服务”下定义，也没有采取传统的界定内涵和外延的方式对“服务贸易”下定义。GATS第 1 条第 2 款从服务提供的角度，将“服务贸易”独特地界定为通过下述四种方式提供的服务：

　　(1)跨境提供（cross-border supply），即从一成员境内向另一成员境内提供服务。近年来，随着互联网信息技术的快速发展，跨境提供日益成为服务贸易的重要模式。

　　(2)境外消费（consumption abroad），即一成员的服务消费者到另一成员境内接受服务。例如，一国学生到另一国留学，一国旅游者到另一国旅游等。

　　(3)商业存在（commercial presence），即一成员的服务提供者在另一成员境内通过设立子公司、分公司、分支机构、代表处等提供服务。这种服务提供方式往往与服务业投资联系在一起，具有规模大、范围广等特点，对服务消费者所在国特别是发展中国家的经济冲击力较强，因而属于受规制较多的服务提供方式。

　　(4)自然人流动（movement of natural persons），也称为自然人存在（presence of natural persons），即一成员的服务提供者到另一成员境内提供服务。例如，一国教授或医生到另一国从事个体服务，工人到国外承包建筑工程等。因该种提供模式涉及自然人的流动和在他国的临时存在，常与签证发放甚至移民、就业等问题联系在一起，属于较为敏感的提供模式，各国开放程度有限。

　　GATS第1条所规定的服务贸易定义是理解GATS其他条文和各成员服务承诺表的基本出发点。同时，因各国的GATS具体承诺表按照服务提供模式作出，正确理解这四种模式的含义非常关键。但因GATS服务贸易定义并未对其内涵进行清晰界定，在实践中可能会产生一些问题，包括服务原产地的确定、服务外包活动中的权利和义务等。此外，近年来随着制造业的日益服务化，货物和服务的界限趋于模糊，货物中包含着越来越多的服务价值，使得相关问题更为复杂。

　　GATS第1条第1款规定，“本协定适用于成员所有影响（affecting）服务贸易的措施”。注意该款所用的措辞是“影响”服务贸易的措施，而不是“支配”（governing）或“规制”（regulating）服务贸易的措施。这意味着GATS有非常广泛的适用范围，不仅针对那些成员直接管制或规范服务贸易的措施，而且只要有关措施对服务贸易造成了直接或间接影响，均应受到GATS的纪律约束。这里的“措施”指成员任何形式的措施，无论采取法律、法规、规章、程序、决定、行政行为的形式还是任何其他形式。

　　在早期服务贸易案件中，包括“欧共体香蕉案”、“加拿大期刊案”和“加拿大汽车案”等，WTO争端解决机构（DSB）均明确地解释，GATS第1条第1款所用的“影响”一词表明了GATS广泛的适用范围。GATS义务与其他的WTO义务是累加的而非相互排斥的关系，一项措施既可以违反GATT，也可以同时违反GATS，反之亦然。WTO成员影响货物贸易（如汽车、期刊、香蕉等）的措施，如果影响到相关的服务贸易，如汽车分销服务、期刊广告服务、香蕉销售服务等，同样须受到 GATS 纪律的约束。同时，根据GATS第1条第3款，“成员措施”包括成员的中央、地区或地方政府和主管机关采取的措施，以及由中央、地区或地方政府和主管机关授权行使权力的非政府机构采取的措施。

　　乌拉圭回合服务贸易谈判组在征求各谈判方提案和意见的基础上，综合考虑服务贸易统计和服务贸易部门的开放要求，参照《联合国中心产品分类目录》（UN Central Products Classification，以下简称CPC），以部门为中心将服务贸易分为12大类，并在此基础上进一步细分出155个分部门或独立的服务活动。1991年，GATT秘书处编写了一份有关服务部门分类的说明（即“GNS/ W/120 服务部门分类清单”）和“1993年承诺表编制指南”，以指导谈判方进行服务贸易的具体承诺及列表。

　　在服务贸易争端解决中，对涉案的WTO成员具体服务承诺表进行正确解读的前提之一是将所涉服务进行合理分类，进而结合承诺表中的义务，以判断成员措施的合法性。在有些案件中，服务分类不是争议问题，如“欧共体香蕉案”中的香蕉分销服务。但在有些案件中，对所涉服务如何分类成为处理争端的前提之一。例如，在“中国电子支付案”中，电子支付服务（Electronic Payment Services，EPS）如何分类就直接关联到中国所承担的具体义务。随着信息技术和各国经济的不断发展，新的服务门类层出不穷，GATS框架下的服务分类所联结的CPC临时版本已经严重过时，亟须成员谈判以补充确定更科学的服务分类方法。

　　虽然GATS借用了不少GATT规则对国际服务贸易进行规范，但因服务贸易与货物贸易的差别，特别是服务贸易的复杂性和客体的无形性等特点，一些货物贸易规则和监管措施难以在服务贸易领域直接适用。在理解GATS基本规则与纪律时，对比其与GATT规则的异同，有助于更好地理解和掌握GATS规则。在 GATS所规定的各成员的一般性义务和纪律中，最惠国待遇义务居于中心地位。

　　作为非歧视原则的核心规则之一，最惠国待遇既是适用于所有成员的一般义务，也是GATS得以存在的重要基础，是多边服务贸易自由化的基本保证。根据GATS第2条，有关本协议的任何措施，每一成员给予任何其他成员的服务或服务提供者的待遇，应立即无条件地以不低于前述待遇给予其他任何成员相同的服务或服务提供者。

　　尽管GATS最惠国待遇仍是成员的普遍义务，但该条款在GATS中所处的地位以及具体规则与GATT有所不同。首先，最惠国待遇原则在服务贸易中不仅适用于服务本身，而且适用于服务提供者。其次，与GATT第1条相比，GATS第2条规定的最惠国待遇具有更大的灵活性。对于WTO成员而言，其最惠国待遇义务范围是由负面清单来决定的——它适用于除列于成员清单以外的所有服务部门。换言之，每个成员可以保持与最惠国待遇义务不一致的措施，只要该措施经谈判被列入GATS《免除第2条义务的附件》，并符合该附件规定的条件。在WTO 协定生效前，共有61份这样的豁免清单，如美国在海运、民用航空、基础电信、金融服务等行业作了最惠国待遇豁免。欧盟、加拿大、澳大利亚在文化产业部门进行了MFN保留。中国在海运服务等方面进行了最惠国待遇豁免。

　　GATS之所以允许对最惠国待遇有巨大削弱作用的这类豁免存在，是因为在很大程度上，发达国家担心发展中国家在服务贸易问题上“免费搭车”（free riding）。“免费搭车”是最惠国待遇原则适用中一直未能得到解决的问题。GATS规定了无条件的最惠国待遇，这也是WTO自由贸易框架存在的重要基石。同时也应注意到，近年来有贸易协定开始纳入互惠基础上的最惠国待遇条款，如2019年5月30日生效的《非洲自由贸易区协定》框架下的《服务贸易议定书》在无条件最惠国待遇基础上，对于缔约方之间或缔约方与其他国家之间签订的服务贸易协定中的更优惠待遇扩及本协定缔约方时，可以要求在互惠基础上给予。有学者比较了GATS无条件最惠国待遇和《非洲自由贸易区协定》中创新性的互惠性最惠国待遇条款，指出两者的不同并建议对“互惠”一词进行清晰界定，以更好地实施此类条款。

　　与 GATT最惠国待遇类似，GATS第2条规定的最惠国待遇义务旨在确立所有 WTO成员在服务提供方面的机会均等。“欧共体香蕉案”裁决指出，尽管 GATS第2条并没有明确规定其包括事实上（de facto）的歧视，但在解释GATS第2 条“最惠国待遇”的含义时，应参照GATT第1条“最惠国待遇” 而非GATS第 17条“国民待遇”的规定，GATS最惠国待遇实际上包括了事实上和法律上（de jure）的歧视。该案中的被告欧共体认为，GATS第2条如果包括事实上的歧视，应该明确予以规定，但这种观点没有被上诉机构所认同。如果一项措施明确对于来源地不同的服务或服务提供者进行歧视，则属于法律上的歧视。一项措施即使没有基于来源地给予不同待遇，但仍有可能构成事实上的歧视，如果该措施给予一些WTO成员的服务或提供者在事实上更优惠的待遇。

　　关于 GATS 规定的最惠国待遇的判断标准，上诉机构在“加拿大汽车案”（WT/DS139，WT/DS142）裁决中指出，GATS第2条第1款所用的措辞表明，一项措施是否符合该项义务需考察三个因素：第一，涉案措施是否属于GATS第2条第1款的适用范围；第二，相关的服务或服务提供者是否为同类的服务或服务提供者（like services or service suppliers）；第三，服务或服务提供者是否被给予了不低于国内同类服务或服务提供者的待遇。

　　服务贸易的显著特点之一在于服务业各部门差异较大，监管要求不同，因而主要通过大量的国内法律法规和部门规章进行管理。WTO将不属于服务贸易市场准入和国民待遇范畴的关于资质要求、资质程序、许可要求、许可程序和技术标准的法律法规和部门规章统称为“国内规制”。为了使各WTO成员的国内法律和规章不至于妨碍服务贸易自由化目标的实现，根据GATS第6条规定，各成员在其作出具体承诺的领域，应保证以合理、客观和公正的方式来实施各种有关服务贸易的一般适用的法律、法规及措施。WTO在判断某一成员是否遵守上述纪律时，应考虑该成员所适用的有关国际组织的国际标准。

　　从上述内容中可以看出，一方面，GATS赋予成员行使制定各种新法规以符合其国内政策目标的权力，事实上这种法规已经成为规范和管理服务贸易最为通行的有效手段。另一方面，GATS则要求成员承担相应的义务，以避免这种管制对正常的国际服务贸易构成不必要的贸易壁垒和障碍，尤其是有关申请许可和资格认定的程序方面。

　　GATS第6条第4款针对国内规制纪律继续进行谈判做了授权，这也是GATS内嵌（built-in）的谈判议程之一。为此，服务贸易理事会于1999年4月26日设立国内规制工作组（Working Group on Domestic Regulation，以下简称 WGDR），主持制定普遍适用的多边准则或针对具体部门的规则，以保证成员有关资质要求和程序、许可要求和程序以及技术标准的各项措施等不构成不必要的服务贸易壁垒。

　　一方面，WTO承认成员有制定国内规制并根据这些规制管理国内服务业的权利。但另一方面，过强的多边纪律又将损害成员对其服务业的监管权力。因此，国内规制谈判的目标是达成在规范成员国内规制和保证成员的监管权力之间取得平衡的纪律。由于服务业的复杂性和敏感性，有关国内规制的谈判进程缓慢。GATS成员在1998年完成了“关于会计行业的国内规制纪律”。之后，WTO成员决定就适用于所有服务业的国内规制纪律进行谈判。2011年4月，WGDR 主席就各成员讨论2009年3月案文（草案）情况向成员发布了工作进展报告。在此之后，因多哈回合反映出WTO整体谈判功能的式微，关于服务业国内规制的谈判也进入停滞期，直到2017年12月进入诸边谈判模式（见下文第三部分）。

　　GATS第14条和第14条之二规定了一般例外与安全例外（general exception and security exception）。根据GATS第14条，各成员为维护公共道德或公共秩序，为保护人类、动物或植物的生命或健康等可以采取偏离 GATS义务的措施。GATS第14条之二“安全例外”条款则允许成员对涉及军事、方面的服务贸易排除其义务。但近年来因美国对的泛化式援引，这方面也会产生诸多潜在冲突。

　　“美国案”是第一个涉及服务贸易例外条款的案件。在该案中，美国试图援引GATS第14条“公共道德”例外以正当化其不符措施。根据该案中专家组和上诉机构的裁决，WTO争端解决机构对服务贸易例外条款的解读借鉴了 GATT第20条的法理，即援引例外措施同样需遵循“两步分析法”（two-tier analysis）：首先，被诉方的措施应当符合GATS第14条规定的例外情形之一，这包括严格的必要性测试（necessity test）步骤；其次，被诉方实施其措施的方式方法应符合GATS第14条前言的要求。因此，如同GATT领域鲜有例外条款能够援引成功的先例，在“美国案”中，上诉机构认定美国的措施虽然符合保护其公共道德的要求，但其实施的方式方法未能满足前言的条件，从而不能援引该项例外措施。

　　GATS第三部分（从第16条至第18条）规定了成员的具体义务，主要包括市场准入（Market Access）和国民待遇两方面，此外还有额外承诺。市场准入和国民待遇是服务业对外开放的基础和核心，决定着一国服务业是否对外开放和如何对外开放。

　　开放各国服务市场，是适应国际经济贸易发展的需要及服务贸易自由化的一大趋势。虽然市场准入是国际服务贸易领域的核心问题之一，但在GATS框架下，只有在作出特定承诺之后，成员才有开放市场的义务。GATS第16条要求成员对服务贸易的市场准入承担具体义务，并从以下两方面进行规范：一是对于GATS第1条界定的四种提供方式的市场准入，一成员应根据自己所承诺的义务安排中所同意的条件，给予其他成员的服务或服务提供者以相同待遇。二是在作出市场准入义务的服务部门或分部门中，除非在具体承诺表中列明，否则一成员不应采取歧视性的限制措施，如数量配额限制、服务总额限制、雇佣人员数量限制、服务垄断、专营、对外国资本投资额比例限制以及资本出境限制等。由于服务贸易在范围上包括服务投资，而服务投资（尤其是以商业存在方式）必须附带资本移动。如一国不允许资本移动，则其所承诺开放的服务贸易就无实质意义。由于设立商业存在在本质上相当于投资行为，所以设立商业机构必然涉及资本移动；如成员不准设立商业机构所需的资本汇入该国，则其实际效果相当于否定了该种服务提供形式，GATS不允许这种限制。这是GATS将贸易与投资联系起来的典型例证。

　　“美国案”（DS285）中的一个焦点问题即美国禁止安提瓜境内的服务提供者通过远程方式向美国消费者提供服务是否违反其市场准入义务。在本案中，WTO争端解决机构对GATS第16条实体问题的法律分析有几个步骤：第一，由于市场准入义务属于特定义务，因此，要对被诉方美国的具体承诺表进行审查，确定它对争议服务的市场准入是否做出了具体承诺。第二，如果美国做出了具体承诺，则需确定承诺表有没有列明限制。如无限制，则属于完全的市场准入。第三，如果美国进行了完全的市场准入承诺，则要考察其是否实施或维持限制该服务数量和类别的措施，如有，则违反了其承诺的市场准入义务。第四，如果美国违反了市场准入义务，是否可以援引相关例外条款，包括一般例外条款免责。

　　专家组和上诉机构运用《维也纳条约法公约》第31条和第32条所规定的条约解释方法，认定服务属于第 10.D 分部门“其他娱乐服务”且不属于“体育服务”，从而认为美国具体承诺表中第10.D分部门中的“其他娱乐服务（除体育外）”包括对服务的具体承诺。由于美国在其具体承诺表中对“其他娱乐服务”的跨境提供模式的市场准入，写明“没有限制”（none），所以专家组和上诉机构均认定，美国对服务跨境提供的市场准入作出了完全承诺。在此基础上，专家组和上诉机构需审查美国是否违反了GATS第16条的市场准入义务。

　　在本案中，美国并没有颁布和实施相关法律、法规或行政命令，直接限制或禁止通过互联网向美国境内跨境提供服务的外国服务提供者的数量或服务的总量，而是通过《有线通讯法》、《旅游法》和《禁止非法交易法》等联邦法律和相关州法，造成了限制或禁止外国服务提供者通过互联网向美国境内提供服务的效果。这是否属于GATS第16条第2款所列举的被禁止措施？在此问题上，上诉机构支持了专家组的结论，认为一项禁止提供已经就其作出具体承诺的服务的措施，属于第16条第2款意义上的数量配额限制，因其完全阻止了通过服务提供模式1（跨境提供）所包括的一种、多种或全部提供方式的服务业务或产出，其结果导致允许服务的数量限制为零。该案专家组和上诉机构创造性地引入了“零配额”概念，巧妙地将一项具有禁止性效果的措施和GATS第16条的数量配额之间联系起来。

　　GATS第17条规定的国民待遇原则要求，一成员给予外国服务与服务提供者的待遇，应与其给予本国服务与服务提供者的待遇相同，从而确保国内外服务与服务提供者能够处于平等的地位参与竞争，并且使成员所作的市场开放承诺不至于因国内歧视性的法律规章而遭到减损。国民待遇原则对服务贸易自由化的确保和促进有着重要作用，但在GATS框架下，它是成员承担的具体义务而非普遍性义务。根据GATS第17条的规定，在承担国民待遇义务的服务部门或分部门中，一成员在任何条件、资格以及影响服务提供的所有措施方面，给予其他成员的待遇应不低于其给予本国服务和服务提供者的待遇。这种待遇可以在形式上相同，也可以在形式上不同。但如果在形式上相同或不同的待遇改变了竞争条件，以致与任何其他成员的同类服务或服务提供者相比，有利于该成员的服务或服务提供者，则此类待遇应被视为对其他成员构成了歧视待遇。

　　例如，在“加拿大汽车案”中，有关当地增值要求这一措施，专家组首先审查了加拿大是否作出了具体承诺，对国民待遇做了哪些限制。经过审查， 专家组认为，加拿大就国民待遇所作的限制，不包括当地增值要求。在对本地提供的服务没有这一要求时，也不能对外国提供者提供的服务实施这一要求。专家组因此裁定加拿大的当地增值要求违反了其所承担的国民待遇义务。GATS国民待遇条款的适用对象包括其他成员的同类服务以及服务提供者。但由于服务的复杂性、多样性和无形性，同类服务或服务提供者的确定，可能比同类商品的确定更难。同时，由于GATS将设立商业机构等服务投资形式纳入了服务贸易的范围，故国民待遇的适用范围也必须包括服务投资者在内。

　　根据GATS第20条，每一成员应制定其承担服务领域特定开放义务的具体承诺表，详细说明市场准入和国民待遇的范围、条件、限制及承诺生效日期等。这些内容与服务贸易方式、服务部门分类紧密联系在一起，构成了复杂的承诺表体系。各成员的具体承诺表附于GATS之后，作为其不可分割的组成部分。服务贸易具体承诺表的作用，与约束性关税的作用相类似，即承诺表直接决定着成员根据GATS所承担的具体义务。

　　与最惠国待遇义务的例外清单采取“否定式”（或称“负面清单”）方法相反，具体承诺采取了“肯定式清单”（或称“正面清单”）方法，即成员只对具体承诺的事项和范围承担义务。从内容看，具体承诺表以四种服务提供方式为基本要素，由水平承诺和部门承诺两大部分组成，每一部分包括“部门或分部门”“市场准入限制”“国民待遇限制”“额外承诺”四个方面。从“市场准入限制”“国民待遇限制”的名称中可发现，成员的具体承诺是从限制角度来体现的，有三种表达方式：不作承诺（unbound）、列明具体限制和没有限制。

　　在服务贸易争端解决中，对承诺表的解读是必不可少的重要环节，因其直接确定了被诉方成员的义务范围。按照《维也纳条约法公约》第31条包含的解释规则，对条约条款的解释应该先分析其条文，即“条约应依其用语按其上下文，并参照条约之宗旨和目的所具有的通常含义，善意地加以解释”。在对具体承诺表的解释中，强调条约解释应依据缔约国的“共同意图”。在“美国案”（DS285）中，首先涉及的一个重要问题是对美国具体承诺表的解释，即美国是否对服务作出了模式1（跨境提供）项下的承诺。根据上诉机构的分析，对于如何解读具体承诺表，应注意几个问题：第一，在确定具体 承诺表中的条款和条目的“通常含义”时，可以援引和参照词典中对相关措 辞的定义，但不应将其作为唯一的方法。第二，如果在具体承诺表中标明“仅以某种文字作准”，就不应运用其他文本来解释该承诺表的条文。第三，在解 释具体承诺表时经常会援引的两个参考文件（具体承诺表指南和第W/120号文件）以及这些文件所关联的联合国核心产品分类（“CPC”）的法律地位是 “补充手段”，而非“上下文”。

　　在目前共30个WTO服务贸易案件中，有6起是WTO成员针对我国提起，涉及 4起争议，分别为美国提起的“集成电路增值税案”（2004年，DS309）、 “出版物和视听产品案”（2007年，DS363）和“电子支付服务案”（2010年，DS413）以及美国、欧盟和加拿大分别提起的“金融信息提供案”（2008年，DS372，DS373，DS378）。我国与美国在“集成电路增值税案”和“金融信息提供案”中达成和解，这两个案件未进入专家组程序。“电子支付服务案”通过专家组程序解决，“出版物和视听产品案”经历了专家组和上诉两个程序。

　　2010年1月19日，WTO争端解决机构通过“中国影响出版物的贸易权和分销服务措施案”（以下简称“出版物案”或“本案”）的上诉机构报告和经修订的专家组报告，认为限制外国出版物和视听娱乐产品进入中国市场违反GATS 规定和中国有关贸易权开放的入世承诺，且未能成功援引GATT第20条（a）项“公共道德”例外。

　　2007年4月10日，美国要求与中国就其对提供影院放映的电影、家用视听产品、录音制品、图书的进口采取贸易权限制的特定措施和对外国供应商提供图书分销服务和家用视听产品视听服务采取歧视的特定措施进行磋商。双方未能通过磋商解决争端，美国于2007年10月10日要求成立专家组。专家组于 2009年8月12日发布报告，总体上认为中国涉案措施违反了《中国加入议定书》和《中国加入工作组报告书》中的贸易权承诺和中国的 GATS 服务承诺表中关于视听服务的市场准入承诺。之后双方均提出上诉。2009年12月21日，上诉机构作出报告。本案既涉及货物贸易问题，也涉及服务贸易问题。本部分就录音制品分销服务相关的问题进行分析和评论。

　　在本案中，我国的涉案措施，包括《关于实施〈互联网文化管理暂行规定〉有关问题的通知》《关于网络音乐发展和管理的若干意见》等规定禁止外商投 资企业从事网络音乐产品的分销等经营活动。因此，本案争议焦点之一在于 “禁止外商投资企业从事录音制品的电子分销”是否违国在GATS第17条的国民待遇承诺。换言之，中国的服务承诺表中“录音制品分销服务（sound recording distribution services）”是否包括电子形态的分销？

　　在中国的服务承诺表中，“录音制品分销服务”包含在第2.D“视听服务”中，该部门除了“录音制品分销服务”外，还包括“录像分销服务（包括娱乐软件分销）及电影院服务”。专家组报告认为，第2.D“视听服务”中的“录音制品分销服务”将录音制品的分销扩展到非物质形态，包括通过电子方式进行的分销。中国的涉案措施禁止外商投资企业从事录音制品的电子分销业务，但并未禁止国内服务提供者从事这些业务，因而违反了国民待遇义务。中国在上诉中主张专家组将“录音制品分销服务”解释为包含通过电子手段的分销是错误的。上诉机构通过《维也纳条约法公约》第31条和第32条关于条约解释的规定对该问题进行分析后，支持了专家组的观点。

　　中国在上诉中提出，2001年中国加入WTO时通过电子形式进行录音制品的网络分销在中国尚未成为一种行业，因此对录音制品的分销服务的解释应考虑当时中国作出相关承诺的背景。上诉机构则认为对成员承诺表的解释应采取演进性（evolutionary）的解释方法，即按照争端解决时的用语含义来解释，而非条约缔结时的含义，否则将阻碍GATS具体承诺的可预测性、稳定性及明确性。虽然在中国加入WTO时国际社会与中国国内层面的电子分销监管框架制度尚未建立，但这并不妨碍中国就电子分销服务作出承诺。因此，关于“录音制品分销服务”的含义和范围，上诉机构支持了专家组裁定，即“录音制品分销服务”包含在中国服务承诺表第2.D中，并使其延伸至以非实体形式，特别是以电子形式提供的录音制品分销服务。中国禁止外商投资主体以电子形式从事录音制品分销服务的措施，与GATS第17条的国民待遇义务不符。

　　“出版物案”对中国服务承诺表的解释既关系到服务业的开放，也对WTO 各成员服务贸易承诺的履行有重要影响，同时深刻影响技术变革背景下GATS义务的履行。在本案中，根据《维也纳条约法公约》第31条规定，上诉机构先后从通常含义、上下文、条约目的与宗旨几个方面对中国承诺表的相关规定进行了解释，认为“制品”与“分销”两个术语属于类型词，其含义的解释随着时间的推移会有所不同，这种解释被称为“当代意释法”。若通常含义只是术语在服务承诺表制定时的含义，相似或相同措辞的承诺将视承诺表通过日或成员加入WTO之日而被赋予不同的含义、内容与适用范围，这将削弱通过多轮谈判所作的承诺表的可预测性、安全性与清晰性。

　　有学者对上诉机构在本案中采纳“当代意释”的合理性提出质疑，认为当代意释可能具有不可预见性、当代意释可能违反GATS序言的相关规定、当代意释法可能影响WTO成员与承诺有关的行动以及当代意释缺乏充分依据等。但上诉机构的这种解释保持了与“美国案” 中争端解决机构对美国承诺表解释的一致，也体现了服务提供上的技术中立等主张。此外，依当代意释，术语以新技术下的含义为准。一旦承诺表列明服务开放的部门，该条目的适用范围就将随时间变迁而扩大。即使出现无法预计的未来新技术，承诺也将被自动认定为涵盖通过新技术提供的服务。因此，GATS即使采取了正面清单的承诺模式，但当代意释法有可能针对所承诺的服务达到负面清单承诺的效果。当新技术出现时，WTO成员可能丧失服务贸易监管调整所需的时间，无法对国内监管措施进行必要的改进，这需要予以特别关注。

　　2012年7月16日，WTO争端解决专家组就美国诉中国电子支付WTO争端案（WT/DS413）发布专家组报告，裁定我国在GATS项下就“电子支付服务”作出了承诺；我国要求由“银联”办理港澳人民币清算业务构成市场准入限制，违反了市场准入义务；我国在发卡、终端、收单等方面给予“银联”更优惠的地位，违反了国民待遇义务。但专家组同时驳回美国关于涉案措施使“银联”成为唯一服务提供者的指控，认定我国并没有禁止外国服务提供者进入中国市场；驳回美国关于外国服务提供者可以通过“跨境交付”方式在我国提供电子支付服务的主张，裁定外国服务提供者在我国境内设立“商业存在”须满足我国 GATS具体承诺表的设立要求。中美双方对专家组报告均未提出上诉。该裁决对于我国金融业开放，特别是电子支付服务的市场监管产生了一定影响。

　　自20世纪80年代起，包括业务在内的我国金融业迅速发展。2002年3月，经国务院同意，中国人民银行批准，在上海成立中国银联（China Union Pay Co.，Ltd.）。我国先后颁布了《业务管理办法》等系列规章和规范性文件，以规范支付市场。维萨（VISA）、万事达（Mastercard）和运通（AMEX）等美国发卡机构虽已进入我国市场多年，但只能通过和中国银联共同发行印有“银联”标记的双标卡提供支付服务，且须通过银联通道进行结算。2010年9月15日，美国就我国采取的管理及相关措施正式诉诸WTO争端解决机制，指控涉案措施妨碍了外国电子支付服务提供者进入中国市场与银联平等竞争，具体包括：

　　（1）“发卡方要求”，即中国要求商业银行在中国发行的用于国内跨行人民币交易的所有人民币在卡片正面必须标注银联（Yin Lian）/UnionPay（银联）标识，并要求在中国发行的符合统一业务规范和技术标准；（2）“终端机具要求”，即中国要求中国的终端（包括ATM、商家处理设备和 POS 机终端）必须能够受理标注银联（Yin Lian）/UnionPay（银联）标识的；（3）“收单方要求”，即中国强制要求的收单方（收卡商户等）需张贴银联（Yin Lian）/UnionPay（银联）标识；（4）“香港 / 澳门要求”，即中国政府规定只能由中国银联处理“在中国发行的而在香港或澳门使用的人民币”和“在香港或澳门发行并在中国人民币交易中使用的”涉及的特定人民币交易的清算服务；（5）“唯一提供商要求”和“异地/跨行禁令”，即中国强制要求将中国银联用作或设立为所有人民币交易的唯一的电子支付服务提供商。

　　2011年2月，美国要求WTO设立专家组。美国在“设立专家组请求”中一共提出24项请求，专家组裁决支持了美国11项诉请。专家组裁决的主要结论包括：（1）在涉案服务的分类上支持美方主张，认为电子支付服务属于中国加入WTO《服务贸易具体承诺表》第7.B部分第二节之（d）项。（2）驳回美方关于中国银联是中国电子支付服务的“唯一提供者”和中国禁止跨区域和跨银行之间的非银联卡交易的主张，也驳回了美方在此基础上提出的市场准入和国民待遇指控。（3）在电子支付服务的市场准入方面，专家组裁定中国仅在模式3（商业存在）下作出承诺，驳回美方基于模式1（跨境交付）提出的指控；在模式3下，美方提出的“发卡方要求”、“终端机具要求”和“收单方要求” 并不构成对市场准入的数量限制，驳回美方主张；但专家组认为，有关“香港 / 澳门要求”构成了市场准入限制，违反了GATS第16.2 条（a）项之规定。（4）在国民待遇方面，“发卡方要求”、“终端机具要求”和“收单方要求”属于中方在GATS第17条的承诺范围，中国涉案措施违反国民待遇义务。

　　本案的首要问题是，VISA或银联等在GATS框架下提供的是何种“ 服务”？美国将其概括为“电子支付服务”，并主张该服务应属于中国服务承诺表中的第7类（金融服务）B部分“银行及其他金融服务（不包括保险和证券）”下的子部门（d）项下的一类服务。该项内容为“所有支付和汇划服务，包括信用卡、赊账卡和贷记卡、旅行支票和银行汇票（包括进出口结算）”，而中国就子部门（d）项作出了市场准入和国民待遇承诺。中国则认为本案涉及“清算和结算服务”，应包含在GATS《关于金融服务的附件》第5条（a）款第（xiv）项范围内，具体包括“金融资产的结算和清算服务，包括证券、衍生品和其他可转让票据”，中国并未在该项下进行承诺。专家组从承诺表（d）项入手，从通常含义、上下文、目的和宗旨等角度对该项内容进行了阐释，认为中国服务承诺表中的子部门（d）项包括涉案服务。

　　美国主张，中国在承诺表中就电子支付服务在模式1（跨境交付）和模式3（商业存在）下均作出了承诺，因此关于电子支付服务的涉案措施建立了一个垄断性的市场架构，使得银联成为中国所有人民币交易的排他性提供者，因此违反了GATS第16.1条和第16.2条（a）项下的义务。中国认为，美方未能证明中国在（d）项服务的模式1和模式3下作出了市场准入承诺，也未能证明其所指控的措施导致通过垄断或排他方式对服务提供者的数量进行了限制。

　　专家组认为，就模式1而言，WTO成员在拟定服务贸易承诺表时，经常使用“除下列内容外，不作承诺”（unbound except for）的“除外”措辞。本案特别之处在于，“除外”下两种服务在文本表达上和中国已经具体承诺的子部门（k）项和（l）项完全一样。因此，这里的“除外”规定，实际上表明中国在子部门（k）项和（l）项作出了全面承诺，而在（a）项至（f）项下没有作出承诺。为此，专家组得出结论，就第7.B服务下的子部门（a）项至（f）项服务而言［当然也包括本案涉及的（d）项服务］，中国在模式1下的市场准入方面未作出承诺。但就模式 3 而言，专家组在考察了中国服务承诺表的上下文、相关字典解释和行业资料后认为，“外国金融机构”包括提供承诺表第7.B部分（a）项至（f）项服务的任何组织、公司或者实体，因此中国在（d）项服务市场准入方面作出了承诺。

　　在涉案措施是否违反市场准入义务的问题上，专家组认为中国在承诺表第7.B部分（d）项模式1并未作出承诺，因此不存在违反第16条的问题。对于中国是否违反了模式3下的市场准入承诺问题，专家组考察了第16.2条（a）项规定的具体范围和内涵，审查了“发卡方要求”、“终端机具要求”和“收单方要求”与第 16.2 条（a）项规定的一致性，认为这三项关于提供电子支付服务的限制并不具有数量限制的性质，因此未违反第 16.2 条（a）项。但“香港 / 澳门要求”以数量限制方式限制了其他外国电子支付服务提供者的进入，违反了第 16.2 条（a）项规定。

　　根据已有GATS判例，要证明违反GATS第17条的国民待遇义务，须证明三个方面的要素：第一，在相关服务部门和服务提供方式方面，被诉方作出了国民待遇承诺；第二，被诉方采取了“影响服务提供的措施”；第三，这些措施对其他成员的服务或服务提供者所给予的待遇，较为不利于给予其本国同类服务和服务提供者的待遇。本案的专家组经过详细分析，认为在相关服务部门和服务提供方式方面，中国作出了国民待遇承诺，且采取的措施为“影响服务提供的措施”。之后，专家组重点分析了在“发卡方要求”、“终端机具要求”和“收单方要求”这三类措施方面，中国是否对外国同类服务提供者给予了较为不利的待遇。专家组得出的结论认为中国违反了GATS第17条的国民待遇义务。

　　本案中，美方挑战的是银联在中国市场的“垄断地位”。首先，美方将涉案服务称作一个独立的、整体的“电子支付服务”，而非多种服务的简单叠加；其次，美国同时挑战“市场准入”和“国民待遇”两大核心义务。从专家组裁定看，美方的部分诉讼主张得到支持，包括GATS项下“电子支付服务”的归类，“香港 / 澳门要求”违反市场准入义务，“发卡方要求”、“终端机具要求”和“收单方要求”违反国民待遇义务等。中方需修改有关规章和政策文件。

　　针对美方指控，中方关注到更深层次的市场准入条件问题，即中国并未在市场准入方面设置实体条件或障碍。专家组意识到仅依据中国银联是中国境内唯一的服务提供者的现实，并不能证明中国存在电子支付服务的市场准入壁垒。从实际效果上看，美国在核心的市场准入主张上并未得到专家组支持。如果 VISA 要进入中国，则须以商业存在（模式3）方式满足中国服务贸易承诺表的有关设立要求；中国有权对跨境交付（模式1）方式的电子支付服务进行限制。

　　GATS中的市场准入和国民待遇承诺的关系一直存在争议。在本案中，中国在承诺表国民待遇下作出了“没有限制”的承诺，但在市场准入栏目列明“不作承诺”。为解决二者之间的冲突，专家组援引GATS第20.2条规定，认为WTO成员在市场准入栏下列入的条件或资格自动构成国民待遇下的条件或者资格。这是WTO专家组首次对GATS市场准入承诺和国民待遇承诺之间的法律关系作出解读，值得关注。

　　本案裁决表明解释WTO成员服务承诺表的复杂性。鉴于金融领域的信息技术快速发展，通过模式1（跨境交付）提供各类金融服务逐渐成为常态。从此意义上看，本案裁决赋予我国政府监管跨境交付的金融服务以足够的权限和政策空间。尽管如此，我国近年来也在不断加大金融业对内对外开放力度，放宽外资准入限制。在“中国电子支付服务案”裁决之后，我国已就相关规章和规范性文件进行了修改，取消了统一加贴“银联”标志的要求。顺应改革开放的发展方向，我国在保证金融安全的前提下加大金融市场改革力度并加快开放进程，万事达卡获批进入清算市场。自北京新一轮服务业扩大开放综合试点以来，金融领域进一步开放，北京已成为外资金融机构进入中国的首选地，即使是 2020 年新冠肺炎疫情期间，外资金融机构进入我国服务市场的步伐也未放缓。国家批复的北京“两区”建设方案中，金融政策便占了1/4。为提升资金进出便利化水平，北京还将探索开展跨国公司本外币合一资金池试点，便利跨国公司全球资金安排；开展本外币合一银行账户体系试点工作，实现人民币银行结算账户和外汇账户的整合等。从长远看，这些举措有利于我国支付服务和金融服务的质量和竞争力提高，更将有利于消费者和金融体系的稳定。

　　近年来服务贸易规则和市场进一步的开放主要体现于众多的区域贸易协定中。除GATS之外，我国目前就服务贸易自由化还签订了近20个FTAs。本部分首先关注WTO框架下的服务贸易规则谈判，其次讨论两个大型经贸协定中的服务贸易规则，即《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，以下简称RCEP）和《 全面和进步的跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership Agreement，以下简称CPTPP）。

　　2001年12月11日正式加入世界贸易组织时，我国提交的《加入议定书》附件九为“服务贸易具体承诺表”，承诺了相对于当时我国服务业发展而言的高水平市场开放义务，被认为代表了当时最激进的服务业改革计划。WTO成立后的第一轮谈判“多哈发展回合”（DDA）于2001年11月启动。但多哈发展回合谈判因多种因素至今未能完成，体现出WTO多边谈判功能的严重衰退。服务贸易谈判同样未能取得实质性成果。在2017年12月举行的第12届部长会议上，一些成员开始探索新的谈判方式，通过发布联合声明倡议（Joint Statement Initiative，以下简称JSI）方式启动投资便利化、电子商务、服务业国内规制等诸边谈判。本部分讨论服务业国内规制和电子商务的JSI谈判。

　　如前文所述，服务业国内规制谈判本身始于WTO成立早期，但缺乏实质性进程，尤其在2012年至2015年间进展缓慢。2016年一些成员陆续提交了议案，希望在 2017年第11届部长会议前有实质性进展，但未能如愿，其主要原因在于谈判者担心过多的国内规制纪律承诺将侵蚀成员，特别是发展中国家成员对服务业的监管权和政策空间。

　　在各成员努力寻求恢复和重振WTO谈判功能的各项选择中，JSI诸边谈判方式成为尝试途径。2017年12月，包括我国在内的59个WTO成员在第11届部长会议上发起了第一份关于服务业国内规制谈判的联合声明倡议（JSI），确认服务贸易良好监管实践的重要性，并决定就相关纪律加快谈判。服务业国内规制的 JSI 谈判以开放式程序进行，有兴趣的WTO成员均可参加。2019年5月，60个谈判方通过第二份联合部长声明，盘点取得的进展，并设定在WTO第12届部长会议前产出成果的谈判目标。2021年3月，63个谈判方就 2020年12月18日谈判文本和一些区域贸易协定（如 RCEP）中的服务业国内规制纪律进行讨论，并努力在因新冠肺炎疫情延至2021年11月举行的第12届部长会议前结束谈判。目前我国在积极参与国内规制的JSI谈判。

　　WTO现行规则主要形成于20世纪80年代末和90年代初，当时电子商务的发展还处于早期阶段。涉及电子商务的重要协定为GATS，其界定的四种服务提供模式与电子商务均有关系，其中尤以模式1（跨境提供）居多。已有的WTO案件裁决表明，GATS并不区分服务递送的技术手段。成员如未进行明确排除，则其所作的具体承诺延伸至通过电子方式提供的服务，典型体现于“美国案”和“中国出版物和视听产品案”的裁决。因此，通过电子商务和数字方式进行的贸易受WTO规则约束。但由于谈判时技术发展的阶段限制，WTO现行框架在电子商务规制上存在明显滞后情形，在产品分类、市场准入、数据流动及贸易便利化等诸多方面存在不足。这种现状不能适应数字经济的发展需求，亟须通过成员谈判形成新的规则。

　　电子商务在WTO框架下并非新议题。1998年WTO第2次部长会议即通过“全球电子商务宣言”，对电子传输延征关税，或称电子传输免关税。1998年9月，WTO总理事会通过“电子商务工作计划”，进一步列出成员在不同理事会需要讨论的问题。但由于WTO自成立以来的首轮多边谈判“多哈发展回合”整体进展缓慢，关于电子商务议题的多边讨论亦未产出实际成果。与多边讨论缺乏进展相比，近年来各成员在区域贸易协定（RTAs）中开始重视并强化电子商务 / 数字贸易的规则制定。除不少RTAs包含“电子商务”专门章节外，2018年达成作为《北美自由贸易协定》（NAFTA）升级版的《美国—墨西哥—加拿大协定》（U.S.-Mexico-Canada Agreement）首次设置“数字贸易”专章。

　　2017年12月，71个成员在WTO第11次部长会议上发布《关于电子商务的联合声明》，启动WTO框架下“与贸易相关的电子商务议题”的谈判探索工作。2019年1月25日，包括中美欧等成员在内，代表世界贸易90%份额的76个WTO成员签署《关于电子商务的联合声明》，启动WTO电子商务诸边谈判。自2019年3月谈判正式启动以来，WTO成员已提交了60多份文件，内容涉及电子商务的传统问题和数字贸易新规则，其中不少成员提出了具体条文建议。

　　截至2021年6月30日，参与电子商务JSI谈判的WTO成员达到86个。这些成员基于2020年12月的合并文本（consolidated text）加紧谈判，目标为在第12 次部长会议召开前取得重要成果。JSI诸边谈判区别于所有成员协商一致的多边谈判传统，由具有共同意愿的部分成员先行谈判达成某一领域协定，并通过逐步对其他成员开放形成新规则。但这类谈判可能会造成WTO制度碎片化和对整体谈判功能丧失的担心。JSI谈判的成果在WTO法律框架下的地位在成员间也存在争议，尤其是来自印度和南非关于JSI谈判在WTO框架下的法律地位的质疑。有学者主张探索开放式诸边谈判模式，可在电子商务等领域先行先试，以形成 WTO框架下的多边与诸边共存，并通过临界数量的开放式诸边模式推动WTO回归多边模式。但无论如何，在WTO多边谈判长期缺乏进展的状态下，JSI诸边谈判如果能够成功，则表明在基于所有成员协商一致的传统多边谈判方法停滞多年后，WTO成员能够利用这种方法进行新规则的制定，这对于恢复WTO的谈判功能是重要尝试。2021年5月28日G7贸易部长发布的声明中对JSI谈判模式给予积极评价。

　　我国与东盟10国和日本、韩国、澳大利亚、新西兰于2020年11月15日签署RCEP，构建了目前世界上最大的自由贸易区。RCEP不仅规模大、涉及人口最多，在内容上也是一份全面、现代、高质量和互利互惠的贸易协定。

　　RCEP现有15个缔约国的总人口、经济体量、贸易总额均占全球总量约30%，意味着全球约1/3的经济体量形成一体化大市场。RCEP成员有发达国家，也有发展中国家，更有一些不发达国家，成员间经济体制、发展水平、规模体量等差异巨大。RCEP协定最大限度兼顾了各方诉求，在货物、服务和投资等市场准入和规则领域实现了利益平衡。

　　RCEP服务贸易规则主要在第8章（跨境服务贸易），共25条，包括最惠国待遇、市场准入承诺表、国民待遇、当地存在、国内规制等。RCEP继承了GATS对服务贸易模式的四分法，包括跨境提供、境外消费、商业存在和自然人移动。GATS的市场准入和国民待遇义务采取正面清单承诺方式，RCEP则同时采取正面清单和负面清单承诺方式，但采取正面清单的成员方需在6年内转化为负面清单模式。除正文外，RCEP第8章还包括金融服务、电信服务、专业服务三项附件。

　　在RCEP项下，日本、韩国、澳大利亚、新加坡、文莱、马来西亚、印度尼西亚7个成员采用负面清单方式承诺，我国等其余8个成员对国民待遇、市场准入、附加承诺、实施承诺的时限等，采用正面清单模式作出承诺。

　　在此基础上，我国RCEP承诺表与GATS承诺表在形式上具有一致性，并对具体部门的服务提供方式进行了细化承诺，达到了我国目前所签自贸协定的最高水平，承诺服务部门数量在我入世承诺约100个部门的基础上，新增了22个部门，并提高了金融、法律、建筑、海运等部门的承诺水平。因此，RCEP在给我国服务业发展和市场开放带来机遇的同时，也对提升我国自身的服务贸易水平提出了新的要求。为此，应进一步改善我国的营商环境，提升服务业整体水平，完善知识产权、金融等重点领域的法律法规，在整体上促进产业结构优化，提升处于劣势地位的服务业部门的实力，为将RCEP正面清单转为负面清单提供坚实的基础和条件。

　　服务贸易自由化及相关规则被认为是CPTPP协定的主要成就之一。在协定 30章内容中，有超过1/3的章节均与服务贸易相关。缔约方在服务贸易领域的关键义务分散于协定的若干章节，其中最重要的包括第9章“投资”、第10章“跨境服务贸易”、第11章“金融服务”、第12章“商业人员的临时进入”和第13章“电信服务”。同时，CPTPP协定包含的一些新规则，如国有企业、政府采购及竞争政策等，也有助于提高缔约方在服务贸易领域的市场准入水平。本部分重点分析第10章“跨境服务贸易”和第13章“电信服务”的主要规则，指出我国加入CPTPP协定谈判时需要重点关注的纪律和义务，并提出相关法律的调整或修改建议。

　　跨境服务贸易尤其是跨境提供模式是中小微企业参与全球价值链分工的主要途径，也是跨国企业对通过设立商业存在提供服务的重要补充。CPTPP第10 章规定了跨境服务贸易，是服务贸易的最重要章节之一。该章规定的跨境服务贸易涵盖GATS四种服务提供模式中的三种，即模式1（跨境提供）、模式2（境外消费）和模式4（自然人流动），但不包括模式3（商业存在，由协定第9章“投资”规定和调整）。

　　第10章包括正文第13条和10-A（专业服务）、10-B（快递服务）、10-C（不符措施约束机制，仅适用于越南）三个附件。本章规定的缔约方核心义务包括：非歧视待遇（含第10.3条国民待遇和第10.4条最惠国待遇）、市场准入（第10.5条）和禁止当地存在要求（local presence，第10.6条）。相较于 GATS而言，禁止要求当地存在是一项新的义务。在现代信息通信技术和电子商务、数字贸易迅速发展的环境下，“禁止当地存在要求”对于确保跨境服务贸易自由化起着重要作用。CPTPP缔约方在负面清单基础上接受上述四类核心义务，意味着缔约方服务市场原则上向其他缔约方的服务和服务提供者开放，除非通过协定附件的不符措施列表（也称负面清单）方式予以排除。

　　在国内规制方面，CPTPP协定总体遵循了GATS国内规制的基本框架并调整深化，主要反映在监管透明度提升和行政程序优化等方面。首先，CPTPP细分并强化了程序和透明度义务的要求，但针对GATS建立审查影响服务贸易措施的司法、仲裁或行政机制，CPTPP未再做类似要求。其次，CPTPP继承了GATS对服务贸易国内规制的界定，但在监管标准上未再采纳GATS国内规制的“必要性”要求。第10.8条要求缔约方应“努力确保”其规制措施基于客观透明的标准，但未包括“措施应为达到合法目标所必需”这一要求。这符合近年来区域贸易协定（RTAs）关于服务规制的基本趋势。

　　在透明度方面，CPTPP 要求缔约方确保跨境服务贸易的规制透明化，并且要求成员在通过或采纳相关法规前，应提供事先通知及反映意见的机会。另外，在法规公布和生效之日间应有合理期间，从而使企业有机会调整和准备。另外，CPTPP试图使其他缔约方服务提供者申请授权（许可）的程序更为透明和简化，要求缔约方在可行范围内对此类申请程序建立指示性的框架，通知申请人其申请状态进展，如果拒绝申请则应说明原因或理由。

　　CPTPP确立的服务贸易规则旨在促进更多服务行业开放，减少服务贸易领域的限制措施。CPTPP缔约方通过承诺表实现的开放水平较GATS大大提高。党的十九届四中全会提出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”，CPTPP协定服务贸易规则的特点和要求，对我国完善服务业国内规制、促进制度型开放提出了更高要求和标准。我国在总体上接受CPTPP的服务贸易规则不存在实质性障碍，但需进一步提高我国服务市场的开放水平，同时着眼于高水平的制度型开放，做好相关国内法的制定和调整。

　　第一，考虑制定《跨境服务贸易促进条例》。随着新技术的不断发展和国际交往及人员流动的大幅增加，跨境服务贸易将在国际服务贸易中占据越来越重要的地位。我国《对外贸易法》关于国际服务贸易的规定过于原则化，造成我国跨境服务贸易发展长期缺乏法律依据和基础。服务贸易通常涉及多个主管部门，加之技术推动新业态新模式不断出现，我国现行管理体制常存在部门权限模糊和多头管理等问题，不利于我国跨境服务贸易的发展、服务业竞争力的提升和服务市场的进一步开放。根据统筹国内法治和涉外法治的大局需要，可利用加入CPTPP谈判之机，在国内自贸区先行先试基础上，推动制定我国的跨境服务贸易促进条例。在跨境服务贸易的监管方面，可以在立法中明确通过服务贸易发展部际联席会议制度或自贸区服务贸易发展联席会议等方式，加强跨境服务贸易统筹管理及监管部门之间的信息交换及合作。

　　第二，大幅削减当地存在要求，提升跨境服务贸易监管能力，加强国际合作。“禁止要求当地存在”（禁存义务）或称“不设立权”，是指一国不得将外国服务提供者在当地设立或维持商业存在或成为居民作为允许其通过跨境方式提供服务的前提条件。“禁存义务”适用于跨境服务贸易的三种模式，即跨境提供、境外消费和自然人移动。在网络信息技术迅速发展的背景下，该规则降低了服务提供者（特别是中小微企业）通过网络等跨境方式提供服务的固定成本，对于电子商务和数字贸易的发展、跨境服务贸易的自由化具有重要的促进作用。

　　除了禁止要求当地设立，“禁止要求成为居民”是“禁存义务”的另一体现。根据WTO服务贸易委员会的解释，“要求成为居民”涉及对外国服务提供者的居住要求，如对特定服务的从业者施加的居住要求、对当地存在所雇用的高管、董事会成员、专业技术人员等特定人员施加的居住要求、提供特定服务的企业由当地居民管理等。“要求成为居民”同样加大了外国服务提供者的成本负担。CPTPP附件一注解第3条规定，当地存在要求和国民待遇条款是两个不同的纪律，只与当地存在条款不一致的措施不需要对国民待遇条款作出保留。

　　我国目前在电信、空运服务的销售和营销等服务中规定了当地存在要求。例如，在GATS承诺表中，我国对基础电信、增值电信、移动话音和数据服务、国内服务的模式1（跨境提供）所做的承诺为“见模式3”。对模式1的承诺见模式3，实际上即要求服务提供者如果通过跨境提供模式向我国消费者提供电信服务，须以在我国设立商业存在为前提。这是较为典型的当地存在要求。

　　第三，在加入CPTPP谈判中，首先，应详细梳理涉及当地存在要求的法律法规及部门规章，大幅削减当地存在要求适用的领域和范围。对少数确需保留的当地存在要求，争取通过与其他缔约方的谈判列入负面清单。其次，“禁存规则”对我国服务业的监管能力提出了新挑战，应加强我国对跨境服务贸易的监管能力建设，并推动国际监管合作。可以借鉴我国已经在外国投资领域对外国投资者采取的投资促进和投资便利化措施，在跨境服务贸易中引入信用承诺、备案制、个案审批等监管手段，降低外国服务提供者的合规负担。

　　第四，从法律上和技术上重视不符措施列表，真实反映我国开放水平及意图。从列表方式上看，CPTPP采用较为彻底的负面清单模式。我国目前除了CAI外，尚未在对外商签的经贸条约中对投资和服务贸易均采取全面的负面清单列表模式。但CAI 仅涉及服务贸易的模式3，即商业存在，并不包含跨境服务贸易不符措施，因此我国对跨境服务贸易的负面清单在国际条约谈判中仍缺乏经验。在加入谈判时，除了在内容上做好我国清单条目的列表外，还应注意负面清单模式从技术上带来的挑战，参考其他缔约方的列表，使我国的清单列表能够真实准确地反映实际的承诺开放水平。

　　电信服务与信息技术的发展密切相关，近年来得到迅速发展。CPTPP协定第13章就电信服务进行了专章规定，包括26个条款，主要确立缔约方政府在电信服务监管方面的保证义务，特别是确保本国存在公平竞争有序的电信服务市场以及其他缔约方电信企业进入本国电信服务市场提供服务等。CPTPP电信章节在一定程度上弥补了GATS的滞后性，其覆盖电信领域因技术发展出现的一些新服务。第13.1条对电信服务领域的重要概念，包括基本设施、互联互通、主要运营商等进行了界定。第13.2条明确本章适用于公共电信服务的接入和使用的政府措施、适用于公共电信提供者义务的政府措施以及其他有关电信服务的政府措施。第13.3条至第13.26条依次规定了监管方式、公共电信服务的接入和使用、公共电信服务提供者的义务、国际移动漫游、主要运营商给予公共电信服务的待遇、竞争保障、转售、主要供应商网络元素的分类计价（unbundling）、独立监管机构和政府所有权、普遍服务、许可程序、稀缺资源的分配和使用、电信争端解决、透明度等。

　　我国在谈判中，在电信服务领域需理解监管独立性、透明度、市场准入等义务的约束，并进行相关国内法的调适。

　　第一，加强电信监管机构的独立性。CPTPP第13.16条规定，每一缔约方应保证其电信监管机构与任何公共电信服务提供商分离且不对其负责。我国电信产业，特别是基础电信服务开放和电信监管体制等方面，与CPTPP协定要求仍有一定距离。根据CPTPP要求，为保证电信监管机构的独立性和公正性，每一缔约方应保证其电信监管机构不在任何公共电信服务供应商中享有财务权益，或参与运营或管理。同时，在存在电信委员会这一监督机构的情况下，可能存在CPTPP监管机构对我国电信监管机构的监管。客观上因政府拥有和控制我国三家基础电信服务经营者，并在管理行业架构中发挥主要作用，在加入CPTPP谈判中可能会引起其他缔约方提出关于我国电信监管者的独立性和公正性问题。

　　第二，遵守电信服务领域的透明度纪律。CPTPP电信服务贸易的透明度规定要求缔约方首先须符合协定关于透明度的一般性要求，即及时公布相关法律法规的义务。总体上看，我国电信法律体系的法律位阶较低，以部门规章和部门规范性文件为主。这对外资进入我国电信市场可能造成一定障碍，外国电信服务提供者可能抱怨难以清楚把握我国的电信立法框架，关于立法等透明度方面也与CPTPP要求有差距。在加入CPTPP谈判时，应注意这一问题并进行适当的调整。

　　第三，扩大电信服务市场准入。关于电信公司的国有控股比例要求， CPTPP协定第10.5条关于市场准入（跨境服务贸易，但本条义务涵盖投资）的规定要求任何缔约方不得在其一地区或在其全部领土内采取或维持限制，或者要求服务提供者应通过特定类型的法律实体或合营企业提供服务。根据我国发改委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》第16项规定，电信公司限于中国入世承诺开放的电信业务，增值电信业务的外资股比不超过50%（电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外），基础电信业务须由中方控股。可见，在电信行业外资的市场准入方面仍有严格的股权比例限制，外商企业分支机构、代表处等模式被禁止从事电信服务。我国关于外资准入的负面清单、《外商投资电信企业管理规定》（2016年修订）第6条和《中华人民共和国电信条例》（2016年修订）第10条与CPTPP协定关于市场准入的规定相冲突。尽管我国可以在谈判中争取将电信服务方面的准入限制列入负面清单，但过于严格的限制在谈判时可能遇到较大阻力。另外，我国关于电信服务转售的规定与基础电信业务许可严格绑定，即使未构成歧视待遇，但这些要求是否为合理限制，甚至是否构成实质性禁止等问题，在加入谈判中需要关注。

　　总体上，CPTPP电信服务章节相较于GATS规定了更高的标准和更具体的义务，旨在确保包括有关获得和使用电信服务、竞争性保障、电信网络互联、电信监管机构、国内电信纠纷的解决和透明度等方面的关键义务，在深度上和广度上均对我国的电信服务规则提出了新要求。我国电信服务贸易法律法规在关键的市场准入、监管独立性及电信立法等方面与CPTPP对电信服务自由化的要求还有一定距离，在加入CPTPP谈判中需进行调整。

　　服务贸易是衡量一个国家经济现代化和经济国际化水平的重要标志之一。我国近年来高度重视服务贸易发展，并将发展服务业及服务贸易作为中国经济转型和开放型经济体制建设中的重要环节，采取了一系列措施促进服务贸易发展。目前，我国经济已经进入了以服务业为主体的时代，服务贸易快速发展成为我国对外贸易的突出亮点。但我国在传统上属于货物贸易大国，在服务贸易领域则多年来一直存在严重逆差，与贸易大国地位不匹配。虽然我国服务贸易进出口总额居世界第二位，仅次于美国，但与美国差距达5260亿美元。

　　2014年至2019年，我国服务贸易额年均增长7.8%，是货物贸易增速的2.2倍；其间，我国服务贸易额占全球服务贸易总额的比重由6.3%提升至6.6%，成为推动全球服务进口增长的最大贡献者。我国服务贸易的传统优势部门集中在旅游和运输服务以及其他商业服务。旅游和运输是我国服务贸易进出口两大领域，2019年占比分别为36%和19%。其他商业服务为我国主要服务出口领域，占比为26%；旅游则占据了我国服务进口总额的一半左右。另一方面，近年来电信、计算机和信息服务领域向价值链高端环节迈进，知识产权使用费出口不断增长，表明我国服务贸易结构不断优化。另外，我国服务出口总额占世界总额的比例从2005年的3%增至2020年的6%，进口增长则更快，从2005年占世界总额的3.3% 增长到2020年的8%。2019年，美国仍是全球服务贸易的出口大国，其服务贸易顺差达2889亿美元；我国服务贸易逆差则为2153亿美元。

　　2020年，受新冠肺炎疫情等多种因素的影响，我国服务进出口总额45642.7 亿元，同比下降15.7%。2020年我国服务出口下降1.1%，但进口下降 24%，因此带动服务贸易逆差大幅下降 53.9%。2020 年我国的知识密集型服务贸易占比提高，进出口同比增长8.3%，占服务进出口总额的比重达到44.5%。出口增长较快的领域是知识产权使用服务、电信计算机和信息服务、保险服务；进口增长较快的领域是金融服务、电信计算机和信息服务。2020年我国旅行服务进出口下降48.3%，是导致服务贸易下降的主要因素。总体上看，2020年我国服务贸易逆差减少，知识密集型服务贸易占比提高。

　　我国经济转型升级正处于关键时期，对服务贸易需求明显加大。推动服务贸易高质量发展，离不开更高水平开放环境的支撑。随着制造业对外开放日益成熟，服务业已成为我国更大范围、更宽领域、更深层次对外开放的焦点。党的十九届五中全会对扩大服务业对外开放作出了重要部署。商务部发布《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》，致力于推动取消或放宽对服务贸易限制措施。随着“两区”建设的推进，北京在实施全国版和自贸区版外商投资准入负面清单背景下，已在多项外资准入方面先行先试。如在金融领域，支持外资投资机构参与合格境内有限合伙人境外投资试点，支持外商独资企业申请成为私募基金管理人等。在信息服务领域，向外资开放国内互联网虚拟专用网业务，外资股比不超过 50%；在特定区域取消应用商店的信息服务业务外资股比限制。在商务服务领域，优先在北京市允许跨国公司设立外商独资财务公司。在教育领域，探索引进考试机构及理工类学科国际教材等。总体上看，我国应在服务业新近发展及开放的良好基础上，继续致力于提高对外开放水平，并为经济高质量发展注入新动力。

　　当前，我国经济转型升级正处于关键时期。首先，进入工业化后期，产业结构正由工业主导向服务业主导转型升级。其次，进入消费新时代，消费结构正由物质型消费为主向服务型消费为主转型升级。最后，新一轮科技和产业变革正在重塑服务贸易发展业态。随着新一代信息技术不断突破和广泛应用，数字经济发展迅速。经济转型升级对服务贸易需求明显加大。一方面，消费结构升级对服务贸易需求明显增强。另一方面，产业结构升级对服务贸易需求明显加大，在数字经济条件下，我国产业升级与服务贸易发展将深度融合。服务产业数字化和数字产业服务化，有助于推动服务贸易向价值链高端发展。我国自2012年起在北京连续举办“中国国际服务贸易交易会”，应更好利用这一平台促进我国服务业的发展和市场开放。

　　近年来我国服务业市场开放进程呈现加快的大趋势，不仅开放程度不断深化，而且重点领域开放实现重大突破。应继续放宽服务业市场准入，扩大服务进口。加快推进服务业对外开放进程，按照《外商投资法》相关规定，基本完善外商投资服务体系。建议清理并大幅削减服务业领域边境内壁垒，实现资格互认；全面推广跨境服务贸易负面清单，允许负面清单外的境外企业在我国提供相关服务，逐步在人员流动、资格互认、市场监管等领域实现与国际接轨。

　　另一方面，应以制度型开放推进制度型变革。强化服务业领域的竞争政策基础性地位。全面清理服务业领域妨碍公平竞争的产业政策，减少行政力量对市场资源的直接配置，将产业政策严格限定在具有重大外溢效应或关键核心技术的领域。维护市场公平竞争，加强服务业领域的公平竞争审查，重点强化要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面的公平竞争审查等。注重推进服务业领域内外标准对接。要加快推进与发达国家在相关服务领域的职业资格互认，逐步建立与国际接轨的服务业管理标准体系，推进与服务业市场开放相适应的监管变革。

　　从整体上看，推动服务贸易高质量发展，离不开更高水平开放环境的支撑，我们既要着力打造以服务贸易为重点的制度型开放新高地，还要推进以服务贸易为重点的区域性自由贸易进程。具体建议如下：

　　一是对标世界最高开放标准，推进我国自贸区 / 港在服务贸易领域的自贸港政策与制度的“早期安排”。为发挥我国服务业开放中的引领作用，北京近年来在打造国家服务业扩大开放综合示范区，设立以科技创新、服务业开放、数字经济为主要特征的自由贸易试验区，构建京津冀协同发展的高水平开放平台，带动形成更高层次改革开放新格局。海南自贸港建设亦应充分学习借鉴国际自由贸易港的先进经营方式、管理方法和制度安排，聚焦贸易投资自由化、便利化，建立与高水平自由贸易港相适应的政策制度体系。建议对标世界最高水平经贸规则，借鉴并率先实施国际最新投资贸易协定的相关条款， 尽快开展一些重点领域的先行先试。在国内自贸试验区（如北京）或海南自贸港加快推进教育、医疗健康、文化体育等领域的更大开放政策，取得自贸港产业发展的早期收获等，尝试或试点取消以下服务行业的投资限制。

　　具体而言，在健康服务方面，建议取消对私立医院的合资要求，允许设立外商独资私立医院，或者在北京、上海、天津、广州和深圳等主要城市先行开放。在电信中的云服务方面，建议取消对云服务的投资限制，允许设立外方股本不超过50％的合资企业。关于计算机及相关软件服务，建议允许设立独资软件服务公司。在电影院服务方面，将合资建设或改造电影院外资不得超过49% 的上限扩大到允许外资控股。对于国际海运辅助服务，则允许在货物装卸、集装箱堆场、海运代理等服务领域设立外商独资企业。在航空器维修服务方面，可以允许外国服务提供者在中国设立独资航空器维修企业。

　　关于商业服务，可考虑取消对房地产服务、租赁服务、运输工具维修和保养、广告、市场研究、管理咨询和翻译等服务的合资要求。在环境保护服务方面，建议取消环境服务的合资要求，允许设立外商独资环保企业。对于建筑服务，中国加入 WTO 时，只允许外商独资企业承揽下列四种类型的建筑项目，包括：第一，全部由外国投资和 / 或赠款资助的建设项目或由国际金融机构资助并通过根据条款进行的国际招标授予的建设项目；第二，外资等于或超过 50% 的中外联合建设项目；第三，外资少于50%，但因技术困难而不能由中国建筑企业独立实施的中外联合建设项目；第四，由中国投资，但中国建筑企业难以独立实施的建设项目，经省政府批。