朱隽：“汇率操纵”认定标准的比较

　　朱隽：“汇率操纵”认定标准的比较

　　(作者为中国人民银行国际司司长，本文发表于2019年8月12日《金融时报》)

　　8月6日，美财政部在美总统特朗普的要求下，对中国贴上“汇率操纵”的标签，引发各方震惊和热议。认定中国“汇率操纵”既违背经济学基本常识和国际社会的共识，也不符合美国自身法律设定的量化衡量指标，严重破坏了国际规则。我们对有关法律法规和国际组织对“汇率操纵”认定的普遍做法进行了梳理，主要有以下几种情况。

　　一、美国对“汇率操纵”的认定

　　美国自20世纪80年代初期贸易余额由顺差逐步转为逆差后，高度重视对外部门，先后制定了两部法案用于评估贸易伙伴国的汇率政策。两部法律对“汇率操纵”的认定和处理并不完全一致，被评估的经济体只要达到其中一部法律设定的标准，就可被认定为汇率操纵国。

　　第一部是《1988年综合贸易与竞争法》。该法案旨在强化美国在贸易方面的国际地位，其中第3004条(b)款规定，美财长每年要分析外国汇率政策，每半年更新，判定他国是否有操纵汇率以阻碍国际收支有效调整或在国际贸易中获得不公平优势的行为(即现在美财政部每半年发布的《美国主要贸易伙伴的宏观经济和汇率政策报告》)。这部法案并未明确“汇率操纵”的标准，因此美财政部评估他国汇率政策具有很大的自由裁量权和灵活性。此次美财政部认定中国“汇率操纵”主要是援引这部法案。

　　该法案未明确规定纠正或惩罚性措施。如果美财长认定一国有操纵汇率行为，仅要求美政府迅速采取行动，发起双边谈判或在国际货币基金组织(基金组织)平台进行磋商。

　　第二部是《2015年贸易便利与强化法案》。法案第701条修正案规定，美国财政部在基于《1988年综合贸易与竞争法》对主要贸易伙伴的宏观经济和汇率政策进行分析时，应考虑三项关键指标：一是与美国存在显著的双边贸易顺差；二是拥有大额经常账户顺差；三是在外汇市场持续开展单向干预。若一国同时触发上述三项指标，则会被认定为“汇率操纵国”。如满足两项或在美国贸易逆差中占较大份额，则会被列入监测名单。美财政部进一步就这些指标制定了量化评估标准：一是与美双边货物贸易顺差超过200亿美元；二是经常账户顺差与GDP之比超3%；三是在过去12个月中至少8个月多次实施外汇净买入且总额超过GDP的2%。美财政部还将评估对象设定为美国前12大贸易伙伴。

　　如果根据这部法案判定一国为汇率操纵国，美总统需发起“强化双边贸易磋商”。若在双边磋商结束后一年，美财长认定该经济体未能采取恰当措施纠正本币低估和过度顺差，美总统需实施以下一种或多种政策行动：一是限制其申请美国海外私人投资公司的融资项目；二是将其剔除出美国政府采购的供给清单；三是要求基金组织对其加强监督；四是要求美国贸易代表在与该经济体签订贸易协定或发起相关谈判时予以审慎考虑。但若采取上述行动会对美经济和国家安全带来损害，美总统可豁免上述纠错措施。

　　该法案实施后，美财政部迄今共公布了7份汇率政策报告，认为包括中国在内的美国主要贸易伙伴均未操纵汇率。其中，2016年4月，法案生效后的首期报告中，中国满足双边贸易顺差显著、经常账户顺差占GDP比重较高2项标准。同样被列入监测名单的有日本、韩国、德国等。2016年10月之后的6份报告中，中国仅满足双边贸易顺差显著一项指标，但由于在美国贸易逆差中占较大份额，仍被留在监测名单。日本、韩国、德国等也是监测名单的常客。

　　今年5月，美财政部调整了两项量化评估指标：一是经常账户顺差与GDP之比的门槛由3%改为2%；二是改为在过去12个月中至少6个月(此前为8个月)多次实施外汇净买入且总额超过GDP的2%。财政部还扩大了评估范围，将对美双边货物进出口总额超过400亿美元的贸易伙伴都纳入评估范围(此前为美前12大贸易伙伴)。汇率报告监测名单因此扩展至中国、日本、韩国、德国、意大利、爱尔兰、新加坡、马来西亚与越南等9个经济体。其中，中国、韩国仅满足1项指标，其余7国均满足2项指标。

　　除以上法案外，美商务部拟推出的对汇率低估加征反补贴税，可能会利用美国对中国贴上的“汇率操纵”的标签。今年5月，美商务部通过联邦公报发布提案征求公众意见，拟修改反补贴税相关部门规章，认定政府行为导致的汇率低估可能构成“补贴”，认定从事国际贸易的企业可以构成补贴特定群体，从而使美商务部可针对一国的汇率低估而征收反补贴税。其中，汇率评估由美财政部负责，美商务部可对财政部的评估结论提出不同意见，并允许财政部进行评论和反驳。目前，该提案已完成公众意见征求。

　　二、基金组织对"汇率操纵"的认定

　　基金组织的宗旨包括就国际货币问题进行磋商与协作，促进汇率稳定，保持成员国之间有秩序的汇兑安排，避免竞争性通货贬值。基金组织章程第四条款要求成员“应避免操纵汇率或国际货币体系，以妨碍国际收支的有效调整并获取对其他成员国的不公平竞争优势”。只有在基金组织认为成员国同时满足以下两点的情况下，成员国才被认定为不符合上述条款的规定：(1)该成员正在操纵其汇率或国际货币体系以及(2)其操纵是为了阻止有效的国际收支调整或从其他成员获得不公平的竞争优势。

　　基金组织每年对成员国开展例行的第四条款磋商，在财政政策、货币政策、社会政策等宏观政策之外，也会对汇率进行评估。此外，根据基金组织的规定和程序，成员国也可要求基金组织对另一成员国汇率进行评估。

　　三、世界贸易组织(WTO)对“汇率操纵”的认定

　　WTO不独立认定成员“汇率操纵”或低估，需要听取基金组织的意见。《关税与贸易总协定》(GATT)第15章明确规定，涉及汇兑问题时，成员国应与基金组织磋商，由基金组织做出判定结论。因此，如有成员国提出涉及汇率的指控，WTO会将有关问题交基金组织，由基金组织评估并作出决定。

　　WTO规则涉及汇率及汇兑的条款较为模糊，既未明令允许，也未明令禁止成员国以此为由发起反补贴调查。《关税及贸易总协定》(GATT)要求，缔约方不得通过汇兑行为(exchange action)违背GATT精神。该条款模糊之处有二：一是何为“违背GATT精神”缺乏具体含义；二是“汇兑行为”既可以理解为货币可兑换政策，也可以理解为汇率政策，缺乏明确的界定。但WTO相关规则也未明确禁止成员国提出此类诉讼要求。

　　汇率操纵、汇率低估很难纳入现行WTO的补贴与反补贴框架，目前尚无成员国以此为由向WTO提起诉讼。一方面，汇率低估并未明确列入《补贴与反补贴措施协定》列举的补贴形式。另一方面，汇率低估对出口商带来的利益难以确定，而且汇率广泛涉及经济各个部门，很难进行“专向性”举证，而“专向性”是构成补贴的必要条件之一。

　　综合来看，判断一国货币的汇率水平是否适宜，最权威的机构是基金组织，不是美国政府，美国依据自己的国内法对他国经济政策和汇率水平做出主观判断并辅之以所谓的标签和各种指责，本身就缺乏合理性和合法性。此次美认定中国“汇率操纵”毫无根据，这种任性的单边主义行为将贸易摩擦延伸至金融领域，不仅破坏了国际规则，也会对全球金融稳定和经济复苏带来负面影响。在给中国贴上“汇率操纵”的标签之后，美国可能有进一步的施压举措。我们希望美国迷途知返，回到理性和客观的正确轨道上来。当然，中国经济具有巨大的韧性、潜力和回旋余地，我们对中国应对各种可能情况的能力充满信心。