国家、市场与社会政策：中国社会政策发展历程的反思与前瞻！中国社会政策网

⑨《马克思恩格斯选集》第三卷，人民出版社1995年版，第336-337页。

伴随市场化的深入推进，我国社会政策的与创新也取得了重要的进展。以社会保障制度为例(17)：中国社会保障制度的是从城镇首先展开的，始于二十世纪八十年代初期。以九十年代为分界线，城镇社会保障制度的分为两个阶段：第一个阶段发生于八十年代初期至八十年代末期。这一时期城镇社会保障制度的是作为国有企业的配套措施来推进的，目的在于解决由于经济体制所带来的制度不协调的问题。第二阶段开始于九十年代。在这一阶段，随着经济体制总目标的确立，社会保障制度的不再作为经济体制的配套措施，而是作为一项相对的社会工程，的终极目标被确定为建立新型的可持续的社会保障体制。

【作者简介】李迎生，中国人民大学社会与人口学院教授、博士生导师

⑩《列宁全集》第21卷，人民出版社1990年版，第155页。

第二，社会政策没有自己的，从属于经济政策，属于计划经济体制的一部分，服务于国家工业化目标。前，我国虽然制定了不少属于社会政策范畴的措施或制度，但当时不叫“社会政策”。在计划经济体制下，全部经济和社会事务都由安排、主管，“国家统揽”不仅涉及对社会福利的统揽，更涉及对全部经济、社会事务的统揽。在这种制度下，所面临的最基本问题是如何建立一套经济与社会管理体制，而不是像在市场经济体制下，考虑如何确定行动的界限与范围。因此，在计划经济时期我国在经济与社会领域中一直比较强调“制度”和“体制”的概念，而不太强调“经济政策”、“社会政策”一类的概念(13)。为实现国家工业化的目标，在资源有限的情况下，对城乡实行了大相径庭的社会福利制度。在城市，建立了比较完善的社会保险制度，而在农村则未实行社会保险制度。新中国成立以后，集体经济开始取代家庭经济原有地位而成为农村经济的主体，农民原先依靠家庭获得基本的保障转变为依靠家庭通过集体(主要由家庭有生产能力的参加集体生产劳动，取得报酬，为生产能力或处于生活波折期的提供)获得基本的保障。“充分就业”也是计划经济时期依托农村集体实行的一项基本社会政策。针对农民的医疗需求，从1958年开始，我国在绝大部分农村地区实行了合作医疗制度。当然，这种制度和城市企业职工的医疗保险具有本质的不同，后者能够满足职工乃至直系亲属的基本医疗需要，而前者则不能。农民有病，特别是患了大病，取自合作医疗制度的帮助是微不足道的，其费用仍主要是来自家庭，家庭能否提供则是另一回事。另对少数没有劳动能力，且无依无靠的老人、残疾人和孤儿，由集体实行“五保”，即保吃、保穿、保医、保住、保葬(儿童保教)。

新中国成立后，依托社会主义计划经济体制，逐步形成了国家统揽型社会福利制度。马克思主义经典作家有关社会主义国家社会福利问题的论述，成为我国建立国家统揽型社会福利制度的基本理论根据。

(15)参见王绍光《政策导向、汲取能力与卫生公平》，《中国社会科学》2005年第6期;《巨人的瘸腿：从城镇医疗不平等谈起》，《读书》2005年第11期。

图2 1979-2007年全国社会福利企业数量的变化(27)

2003年以来，我国切实履行责任，注重制度建设，密集出台社会政策：2003年出台“新农合”，2007年实施农村低保全覆盖及城镇居民医疗保险，2009年出台新医改、试点新农保，2010年通过《社会保险法》，2011年提高国家扶贫标准(提高到2300元/人·年)，2012年推进新农保全覆盖，等等。上述各种重大战略决策的陆续出台，使我们看到了中央解决民生问题、推进社会建设、构建和谐社会的决心和信心。由于这些战略决策的实施都以国家充分履责为前提，都直接间接离不开社会政策的与创新，也使我们看到了“国家主导型”社会政策的曙光。

(20)李迎生：《转型时期的社会政策：问题与选择》，中国人民大学出版社2007年版，第16-17页。

在农村，全国于1956年通过的《高级农业生产合作社示范章程》中了对因公受伤生病者的医疗帮助，第一次要求集体经济实体对农村社员疾病医疗承担责任。到20世纪60年代，中国农村绝大多数地区都建立了医疗卫生机构，形成了县、和生产大队预防保健网，合作医疗制度基本普及。同时，该《章程》还明确了在农村实施“五保”制度。

与学者不同，在中国，学者更多地是从社会政策变化的角度来探究中国社会政策发展演变的历程。吴忠民指出，从1949年到现在(2003年)的50多年间，中国社会政策的演变留下了一条十分清晰的轨迹：1978年前，同朴素的平等、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策开始初步形成，并对中国社会产生了广泛而深远的影响，同时呈现出诸如非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征;1978年以后的20多年，与现代的逐渐形成以及现代化和市场经济的初步发育相适应，中国现代意义上的社会政策开始逐渐形成，并由单项的、零散的社会政策日益趋向于体系化、规范的社会政策⑥。

(18)李迎生：《中国社会保障模式的转型径》，《人民论坛》2009年第28期。

(40)中国国民有效需求不足已引起国际的关注。据美国彭博通讯社2010年9月1日报道，中国统计P的形式与其它国家略有差别。它发布P的增长率，却从不对每一季度国民的实际需求进行统计。这项指标可以反映经济增跃的组成健康与否，如果缺失则让人们无法知道中国的增长是否大部分来自于修建公、工厂而非国民消费，如果真如此则中国迅猛的增长势头仅仅会加剧经济的不平衡。此外，多数中国居民比起去餐厅吃饭更倾向于购买新鲜食物自行烹调，这就意味左右这个国家消费者物价指数(CPI)的主要因素是天气，而非经济自身的循环。报道还称，中国的内需对世界经济的支持其实比人们确信的要少(《美媒称中国经济未必如想象中强大数据产生错觉》，新华网，2010年9月2日)。

当今社会政策理论与实践发展的一个新趋势是对“发展型社会政策”的关注和重视(教育政策、就业政策、培训政策)，对相关社会政策给予优先考虑。发展型社会政策的理论和实践形成于20世纪90年代中期。这一政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，其基本依据是，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策关系到国家的可持续发展。发展型社会政策注重社会政策对于经济发展的贡献，强调经济、社会的协调发展;注重从中长期发展战略的角度入手制定社会政策，强调“上游干预”;认为投资于人力资本(教育、卫生)是反贫困和提高国家竞争能力的根本措施;注重社会资本的积累，注重社会投资等(47)。在实践领域，国家普遍开始了对传统福利体制的，提出了“促进工作福利(welre to work)”战略，推动符合工作年龄未工作的家庭和个人通过职业培训、就业促进以进入劳动力市场，减少“福利依赖”(48)。上述理论与实践的新趋势对中国具有明显的借鉴意义

⑤参见代恒猛《从“补缺型”到适度“普惠型”——社会转型与我国社会福利的目标定位》，《当代世界与社会主义》2009年第2期;尚晓援《“社会福利”与“社会保障”》，《中国社会科学》2001年第3期。

注释：

以来，我国在社会政策领域取得了不少值得肯定的进展，但与经济体制一定意义上的矫枉过正相对应，社会政策领域也存在着严重的偏差。以来到21世纪初我国的社会政策因过于强调国家从社会福利领域退出，改由市场承担重要的社会福利提供者的角色，加上由于农村经济体制后集体经济而国家并未及时承担起对农民福利的应尽责任，导致社会福利领域的国家退位与缺位并存的局面，这一时期的社会政策模式可称之为“市场主导型社会政策”。

(一)推进国家主导型社会政策的必要性、迫切性

无论在现代社会还是当今中国社会，上述两种类型的福利一般都同时存在(但有主次之分)，学者做出的上述这些划分，主要还是说明乃至全球社会政策的发展大体上是沿着从“补缺型”到“制度型”(或从“选择性”到“普遍性”)这样一个基本的径。“补缺型”社会福利起源于1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》，通常可以认为是与工业化初期阶段相联系的社会福利发展模式，它以主义思想作为理论基础，认为竞争是资源配置的最佳方式，市场经济是实现社会福利的有效途径，国家对于市场的干预只会降低资源配置的效率，损害社会福利的最大化，因而主张国家仅对市场化进程中生活困难的居民实施最低限度的福利保障。二战以后，社会福利模式过渡到“制度型”或“普惠型”④，“福利国家”的普遍建立是其基本标志。“普惠型”社会福利以社会主义理论为指导，认为贫困源于社会而非个人的原因，享受全面的高水平的福利保障，是全体的一项基本⑤。

第二，国家缺位。实行家庭联产承包责任制以后，国家未承担起对农民福利的供给责任。家庭联产承包责任制实际导致了农村集体经济的弱化乃至，原来依托集体经济形成的合作医疗制度、五保供养制度、集体及社会救济制度、充分就业制度等随之或处于困境，而国家未能及时承担起对农民的福利义务。图3表明：由于集体经济的，合作医疗村覆盖率从上个世纪七十年代中后期达到历史最高点后迅速下降，至八十年代中期达到历史最低点(4.8%)，此后至2003年，除少数年份超过10%以外，长期徘徊在10%以下。

(30)1958-1998年数据为农村合作医疗制度的村覆盖率，来自顾昕、方黎明：《自愿性与强制性之间——中国农村合作医疗制度嵌入性与可持续发展分析》(《社会学研究》2004年第5期)。2003年的数据是农村人口参加合作医疗的比重，来自《我国新型农村合作医疗试点县(市)已逾300个》，《中国医院用药评价与分析》2004年3期。另据《中国统计年鉴》(2005)，至2003年全国农村人口76851万，新型农村合作医疗覆盖约4600余万，农村人口参加新农合的比重为5.9%;如果计算县覆盖率则是10.62%。

(38)卫生部统计信息中心：《第三次国家卫生服务调查数据分析》，中国协和医科大学出版社2004年版，第12页。

此外，景天魁在了有的学者以前后为序、或用从计划经济到市场经济的转变为序对中国社会政策的发展阶段进行的划分的不足之后，提出了自己新的见解。他认为，观察中国社会政策的成长，不能依据它的某些外在条件，而要看它本身的性和完整性的形成情况。以此为标准，可将中国社会政策的发展划分为三个阶段：长期以来，我国的社会政策是依附于经济政策的(1949-2002年)。自提出和落实以人为本的科学发展观以来，社会政策才逐步处于与经济政策相互并立、协调发展的地位(2003-2020年后的某一时期)。在经过一个较长的并立阶段以后，社会政策有望处于主导地位，那将是社会政策成长的更高阶段⑧。

(17)参见李迎生《中国社会保障模式的转型径》，《人民论坛》2009年第28期。

(33)李迎生、李玲：《社会保障制度的与发展》，载《中国人民大学中国社会发展研究报告2010》，中国人民大学出版社2010年版。

与经济体制转轨的进程相应，我国社会福利的供给模式也开始发生变化。在计划经济时期，国家对社会保险、社会福利、社会救助等等实行统一包揽的政策。在城市，主要通过企业(单位)来实施;在农村，则主要通过集体来实施。在这种体制下，社会政策和经济政策的界线不清，或者说混合在一起。而在市场经济条件下，国家(通过单位、集体)不再也无力对社会福利统包统揽。城市中企业要实行现代企业制度，改变过去那种企业办社会的现象;农村集体在大多数地区已不复存在，社会福利的主体多元化。在这种情况下，国家通过统一的社会政策协调社会各方面的力量就变得非常重要(16)。

⑧景天魁：《论中国社会政策成长的阶段》，《江淮论坛》2010年第4期。

到“”以前，中国初步形成了一个低水平、广覆盖，兼顾城乡的社会福利制度体系。在城镇建立了养老、医疗、工伤、生育和就业保障制度，居民还普遍享受免费教育和住房福利、生活补贴;城乡社会救助制度保障了国民的最低生活;农村合作医疗、“五保”制度开始普及。“”期间各项社会福利制度继续发挥作用，农村合作医疗和赤脚医生制度甚至在这期间得到推广，发展到了最高点(12)。

(13)关信平：《社会政策概论》，高等教育出版社2004年版，前言。

景天魁认为，中国社会政策在以往30多年的发展过程中，完成了从平均主义、经由差别主义到发展与相统一这样一个的转变。经过这样一个过程，我们既不是仅仅追求发展，也不是仅仅追求：我们追求的发展是作为的发展，我们追求的是在发展中实现的。这就意味着，社会政策的主题不仅仅是就事论事地解决的利益问题、贫困救助问题等等，而是要把经济发展与社会统一、结合起来。这是当代中国社会政策的真正主题⑦。

马克思在《哥达纲领》中，提出了关于“社会总产品”即社会集体的劳动所得的分配原则。他指出，社会总产品不能不折不扣地平等分配给所有社会，从中应该扣除：(1)用来补偿消耗掉的生产资料的部分;(2)用来扩大再生产的追加部分;(3)用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金或保险基金。在将剩下的部分作为消费资料进行个人分配之前，还应从中扣除：(1)和生产没有直接关系的一般管理费用;(2)用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等;(3)为劳动能力的人等等设立的基金，就是现在所谓的济贫事业⑨。马克思在上述社会总产品“两次有效扣除学说”中，包含了丰富的社会福利制度建设构想。

(39)陈丽娟：《新医改临盆，我们还要跨几道槛 》，《国际金融报》2008年1月8日。

毫无疑问，市场经济导向的，使中国发生了翻天覆地的巨大变化。但长期实行“效率优先”的发展方针也造成了经济社会发展的失衡。2000年，世界卫生组织(WHO)对191个会员国的卫生系统进行绩效评估，中国仅列第144位，在对卫生筹资与分配公平性的评估排序中，中国位列第188位(39)。由于医疗保障的滞后，国民看不起病、因病致贫、因病返贫的现象在相当范围内存在。住房及教育等等的过度市场化导致普通百姓甚至中高收入者不堪重负、。

上述学者从不同角度(标准)讨论社会政策发展演变的都具有一定的、借鉴价值。由于国家、市场在社会福利供给中的角色或关系是社会政策发展的任何一个时期都难以回避的基本或核心问题，因此我们更倾向于以此为标准对中国社会政策的发展阶段进行划分。学者所做出的类型划分虽注意到了国家角色的转换，但均是以暗含的意义涉及的，具有一定的模糊性。中国学者从转换等角度考察社会政策的演变，难以体现国家、市场角色的变化。我们在此明确地从社会政策主体变化的角度，特别是国家、市场角色变化的角度来探讨中国社会政策的发展演变，以从中总结出一些值得借鉴的经验教训，作为未来我国社会政策、创新之参考，就具有重要的学术价值和实际意义。

(11)《列宁全集》第21卷，人民出版社1990年版，第154页。

一、社会政策发展阶段的划分

(19)杨团在《社会政策研究范式的演化及其》(《中国社会科学》2002年第4期)一文中将社会政策主体分为“决策主体”和“行为主体”，其中的“行为主体”实际上就是“实施主体”。

尽管自新世纪初以来中国经济社会发展进程出现了各种有利于矫正市场主导型社会政策的不足与偏差的新变化，但也必须看到，向国家主导型社会政策的转型是决不可能自动地实现的，市场主导型社会政策在我国毕竟已推行30多年，制度的径依赖使得它在相当长的时间内仍将产生着这样或那样的重要影响(43)。这就更加表明加快构建国家主导型社会政策的必要，同时也表明这一过程任重道远，不可能一蹴而就。

自新世纪初开始，人士对特别是涉及民生的举措出现的偏差进行深刻反思。2005年，国务院发展研究中心公布有关中国医疗卫生体制的研究报告，称我国医改从总体上讲是“不成功的”。学术界对医疗、住房、教育等及对农民、农民工、残疾人、贫困者、老年人、困难儿童等的福利责任的反思也在持续进行。这种反思得出的结论是，国家在社会福利领域的大幅度退出(过度推卸责任)或缺位是导致上述民生问题的根本原因。

经过近三十年的，城镇社会保障制度的主要项目(养老保险、医疗保险、失业保险等)引进了个人缴费机制，体现了责任共担的原则，改变了职工对单位、国家的依赖思想;社会保障体系日益健全与完善(增加了失业保险等重要项目，社会救助从单纯的物质救助向综合救助转型，分类救助措施出台，等等);社会保障的覆盖面在不断扩大;社会保障层次趋向多元化;社会保障管理体制趋向统一;社会保障的法制建设也取得了较大的进展，例如，2010年10月28日第十一届常务委员会第十七次会议表决通过的《中华人民国社会保险法》，自2011年7月1日起施行。

中央总在2003年7月28日的讲话中提出要“以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外”的要求推进各项事业的和发展的科学发展观。在中国第十七次全国代表大会上科学发展观被写章，成为中国的指导思想之一。

(37)据亚洲开发银行：《中国农村老年保障：从土改中的土地到全球化时的养老金》，马尼拉，ADB，2002年。

(41)任理轩：《把握经济发展方式转变的战略重点——论经济结构调整》，《》2010年4月7日。

(24)目前，残障人士就业的主要模式有三种：按比例分散就业、集中就业和个人自谋职业。其中，集中就业模式是一种国家主导的性就业，相当于许多福利国家面向残障人士的性就业计划。通过法律法规的形式确立其就业形式，或直接举办公益性企业、合作社等为残障人士提供工作岗位或通过转移支付的方式向第三方大规模购买工作岗位提供给残障人士，并赋予第三方公益企业的地位，为其生产、经营、管理提供各种资助或支持。这种就业模式既可以是一种院舍内就业，也可以是在劳动力市场或准劳动力市场中的就业;就业机构向残障员工支付正常水平的工资或象征性的工资。参见廖慧卿、罗观翠《从国家到市场——中国残疾人集中就业政策变迁(1949～2007)》，《学习与实践》2010年第10期。

第三，与初次分配的平均主义相适应，计划经济下的社会福利实行平均主义的分配模式。退休金、公费医疗、合作医疗、住房福利、教育福利、社会救助等等几乎所有的福利项目，因过度关注公平而忽视了效率。在计划经济时期，我国社会福利的水准虽然不高，但对于受益人来说，从出生到死亡均可享受各种福利保障待遇，的确减少了人们的许多后顾之忧。然而这种福利制度，只与个人是否在保障的范围内有关，一旦进入范围，与个人的生产效率、对国家的贡献全然无关。久而久之，客观上助长了人们的懒惰行为。个人考虑的是如何多争取一些福利待遇，而很少考虑个人对单位、国家的贡献。于是出现了公费医疗药品倒流进入市场、争夺单位住房、享受长期病休在外搞第二职业而本职工作无人关心等现象。

根据马克思主义经典作家的以上论述及1949年9月通过的《中国人民协商会议共同纲领》关于“逐步实行劳动保险制度”等。政务院于1951年2月通过了《中华人民国劳动保险条例》，并于1953年1月进行了修订，这是一个包括养老、疾病、工伤、生育等多方面内容的综合性社会保险法规。根据上述法规及其他法规，除了建立面向城市职工的养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险制度外，其他社会政策还包括：对贫困军烈属和工作者家属实施救助;向灾民发放赈济粮;以工代赈，救助大量失业人员;接收旧的慈善机构，收养孤寡老人和孤残儿童;无业游民，组织其进行生产自救，等等。

第五，注重借助“第三部门”的发展，弥补国家、市场在社会福利供给上的不足，实现真正的国家主导、福利多元。“福利多元主义”也是社会政策学者在反思“福利国家”体制的利弊得失后产生的一个新、新，对社会政策实践的影响很大。在检讨“福利国家”体制下过度包揽社会福利导致经济发展后劲不足的弊端中，以下问题自然摆在了学者和决策者的面前：社会福利究竟是谁的责任 国家福利是否唯一选择 什么样的福利模式最能满足社会需求 主流的看法是，福利不一定要由国家包揽，民间社会也应参与，国家、企业、社区和志愿机构乃至家庭等都是社会福利的提供者。这种模式学者们一般称为“福利多元主义”(welre pluralism)(51)。借鉴“福利多元主义”给予的，为了超越“国家统揽型社会政策”、“市场主导型社会政策”的缺陷，同时实现社会福利的有效、充分供给，在我国当前，应当特别注重社会的作用，特别是“第三部门”的作用，以满足国民的福利需求。

2008年1月，我国南方遭受百年不遇的雨雪冰冻灾害，同年的5·12汶川大地震以及2010年4·14玉树大地震等自然灾害发生后，党和对的关注、支持都达到了前所未有的高度。

第四，积极稳妥地推进体制，实现参与的普遍化、制。在中国和社会主义现代化建设的关键时期，党的十七届五中全会明确提出，要“积极稳妥推进体制，不断推进完善和发展”。体制包含非常丰富的内容，实现参与的全面化、制是其中基本要义之一。应该说，30多年来，我国建设取得了显著的进步，如近年提出逐步实行城乡按相同人口比例选举代表、扩大有序参与等等(49)，但在实现参与的普遍化、制方面还存在着严重的缺陷，特别表现在实现参与的普遍化、制方面。美国学家Jeffrey M. Berry曾给“规范的过程”下了一个定义，指出，“所谓‘规范的过程’，是指在此过程中，人口中一个积极的、的团体在影响其决策过程的关键阶段能使自己的声音被有效地听到的高度可能性”(50)。参与团体被认为是影响决策的最有效的途径，但Berry不得不承认，在美国，团体的参与者主要是中间及中上阶级并相应地代表他们的利益，这是令人遗憾的。我国的体制应当避免出现这一局面，要实现包括在内的普遍的参与或参与，只有这样，的权益才能得到及时有效地反映和保障。

(43)例如住房问题，2010年初国务院出台“国十一条”、4月中旬推出“新国十条”、9月底再出“新国五条”，加上对闲置土地进行调控、加息、公积金新政……，被称作“史上最牛楼市调控年”。2011年1月26日，国务院进一步推出“新国八条”，1月28日正式推出房产税试点，加大楼市调控力度，但是调控效果仍然有限，单就解决住房的过度市场化问题就有很长的一段要走。除此之外，解决医疗、教育等的过度市场化问题，以及解决农民、农民工、残疾人等特殊群体的社会福利不足问题等等，解决社会福利分配的阶层分化、群体差距、地域失衡、城乡差别等等问题，都有大量的工作要做。

总体上，以来，我国社会政策的地位、内容及主体都发生了重要的变化。从地位而言，随着经济体制的深化，社会政策(特别是社会保障)已日益从经济体制中剥离出来，成为一个相对的领域，并开始受到关注和重视。从内容而言，社会政策的内容体系趋向完善，原先缺乏的项目得到了补充，各个项目的制、规范化建设都取得了重要的进展。从主体而言，社会政策的决策主体虽然仍是，但实施主体(19)与计划经济下的国家包揽、单位(集体)承担不同，开始强调市场、个人等的责任(20)。

其次，市场主导型社会政策导致社会有效需求严重不足，不利于应对国际金融危机导致的冲击及转变经济增长方式的实现。

(14)张丹、甘娜、保旭：《中国30年农村贫困人口减少逾2亿》，中国新闻网，，2010-07-01。

(47)参见、徐月宾、梅志里《中国发展型社会政策论纲》，中国劳动社会保障出版社2007年版。

中国社会保障新格局已与计划经济下的社会保障模式存在本质区别。与当今世界主要社会保障模式相比较，中国目前的社会保障制度强调保障金的筹集由单位(雇主)、职工(雇员)、国家分担，保障待遇的分配带有一定程度的互济性，要对社会保障承担主导作用等，更接近于“社会保险模式”，从城镇已经进行的和农村正在进行的都可以看出这一点(18)。

从社会政策主体变化，特别是国家、市场角色变化的角度来探讨我国社会政策的发展演变，我们认为，自新中国成立至今，我国社会政策大体上经历了“国家统揽型社会政策”(1949-1978年)和“市场主导型社会政策”(1979-2002年)两个阶段，自21世纪初(大致2003年前后)起，开始向“国家主导型社会政策”转型。以下我们即沿着上述划分的思展开分析讨论。

(35)据中国社会组织网(。

计划经济时期的国家统揽型社会政策将视为社会政策的唯一主体，完全市场及第三部门的作用，这种社会政策因缺乏效率且不能满足国民的高层次福利需求而难以持续。而以来实际推行的市场主导型社会政策，国家大幅度退出社会福利领域，市场成为国民福利的主要提供者，导致社会福利领域市场失灵与失灵的并存，民生及社会问题日益突出。从对新中国成立以来中国社会政策发展历程的回顾可见，国家统揽型社会政策及市场主导型社会政策都不是我国社会政策的合理模式或类型。那么，究竟什么样的社会政策模式(类型)能够成为我国的合理选择呢 我们追求的社会政策模式应当是注重借鉴当代国际社会政策理论与实践的最新，强调国家在福利提供方面的基本职责，同时借助市场机制的作用，并注重发挥社会、社区、家庭乃至个人等各方面的力量，以实现国民社会福利最大化的模式。这种社会政策模式笔者称之为“国家主导型社会政策”。如果说市场主导型社会政策是对国家统揽型社会政策的否定，那么，国家主导型社会政策又是对市场主导型社会政策的否定，在这里，伟大的哲学家黑格尔和马克思所共同的否定之否定规律再一次展现出其迷人的魅力。

首先，市场主导型社会政策加剧了经济发展与社会发展的失衡，引起了社会的不满与反思，强烈要求履行对国民福利的应尽责任。

强调国家无限责任的国家统揽型社会政策的出现有必然性及合，但因其本身及其所依附的经济体制市场、社会(第三部门)、强调平等(虽然也存在着例如城乡之间的不平等，但在城乡内部是比较平等的)、缺乏效率，因而难以为继。到1978年，我国贫困人口达到2.5亿，为建国以来最高水平(14)，实际上当时处在一种普遍贫穷的状态，大量的国民连基本的福利都难以满足，更不必说满足其更高的福利需求了。显然，这样的一种社会政策及其所依附的经济体制应当而且必须变革。

二、国家统揽型社会政策：强调国家的无限责任(1949-1978年)

自十一届三中全会召开以来，中国开始了从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，这一过程自20世纪90年代初期我国确立建立社会主义市场经济体制的总目标后大大加快了。市场化极大地解放了生产力，促进了经济发展和社会进步;但也在相当程度上存在矫枉过正的问题：从过去市场的作用，到过于强调市场的作用，由此导致了严重的负面影响。中国曾经是个相当平等的社会，直到九十年代还有人抱怨中国过于平等。这些人的抱怨确实产生了魔力，今天中国收入分配的不平等水平已经超过了解放以后任何时期，甚至超过了世界上大多数国家(15)。

更有甚者，国家退位与缺位并存与社会福利领域的一定范围、程度的过度市场化，使问题变得突出。即便在城市，尽管绝大多数城市居民享受养老、医疗、失业、工伤、低保等保障，但由于医疗(药)费的上涨失控导致个人承担费用的不合理上升、部分职工退休金基数低且增长缓慢、失业保险及低保金不能满足实际需求以及教育、特别是住房的过度市场化，更造成了相当一部分城市居民的基本面临严重困难。

(16)李迎生等：《中国社会政策研究三十年》，载主编《中国高校哲学社会科学发展报告1978-2008·社会学》，广西师范大学出版社2008年版，第432页。

2008年下半年一场发端于美国、进而迅速向全球蔓延的国际金融危机对我国经济发展造成了极为严重的负面影响。为应对这一危机，、国务院迅速出台了一系列经济刺激计划以扩大内需。然而，我国社会福利总体水平过低、覆盖面过窄、项目不全、发展不平衡等已成为目前制约居民特别是低收入者、贫困人口消费需求的合理，进而影响经济平稳较快发展的一个瓶颈。由于社会福利总体发展水平过低，低收入者乃至部分中等收入者为备不时之需，不敢消费、压抑需求。从应对国际金融危机冲击、保持经济平稳较快发展的角度，我们应该从市场主导型社会政策中摆脱出来，充分履行国家对社会福利的应尽责任(40)。

③关于“普惠型福利”和“选择型福利”的详细解释，参见Pratt, Alan. Universalism or Selectivism The Provision of Services in the Modern Welre State, in Michael Lavalette &雇主和雇员参加保险，按时缴费;与“主义”福利国家相比，其福利基金有较大的积聚，除了“社会救济”还有庞大的社会保险计划，覆盖广大的普通雇员群体;福利分配以就业及社保缴费为依据。由于福利基金有较大积聚，统筹互济的因素较多，因此“合作主义”福利体制“非商品化”程度较高。这类制度最初发生在而后扩展到整个欧洲，目前包括、比利时和法国等国家。社会主义福利制度实行高税收、高福利，在福利分配方面有均等化倾向，福利分配的资格与个人劳动贡献或缴费记录关系不大，而主要取决于资格。与其它两种制度相比，这种体制所追求的福利服务和给付水平甚至能够满足中产阶级的需要，而不是像其他福利国家那样只满足较低需求上的平等，所以，这种制度的非商品化程度最强，给付最。这种福利制度类型的国家主要存在于北欧、丹麦、挪威等几个国家之中。参见[丹]考斯塔·艾斯平-安德森：《福利资本主义的三个世界》，郑秉文编译，法律出版社2003年版。

市场主导型社会政策相对于国家统揽型社会政策具有以下几个比较突出的特点：

第三，注重发挥社会政策对经济发展的促进功能。经验及研究一再表明，适度的社会政策对经济发展可以产生积极的促进作用。与国家统揽型社会政策不同，实施国家主导型社会政策并不一定对经济发展产生负面影响。“在全球化下，国际社会的一个普遍共识是，社会政策应被看作是对人力资本与社会资本的投资，其对经济发展和劳动力素质的提高有重要的作用。以投资为导向的社会政策是资产而不是负担。”“社会资本与人力资本的提高有助于对瞬息万变的经济做出积极的响应，并对提高竞争优势有着极为重要的作用。社会政策或社会保障支出也有其经济成本，但它能够补偿由于失业、残疾和老龄化等带来的负面效应。”(46)

(51)参见黄黎若莲《“福利国家”、“福利多元主义”、和“福利市场化”对中国内地和社会福利发展的意义和思考》，载曾家达等主编《21世纪中国社会工作发展国际研讨会论文集》，中国社会科学出版社2001年版，第311-312页。

除上述社会保障制度发生了深刻的模式转型之外，教育福利、住房福利、反贫困政策、特殊群体福利(老人、儿童、残疾人、流浪乞讨人员等)等也发生了深刻的变化。

第三，福利多元主义理论与实践提供的，告诉我们实行国家主导型社会政策是合理选择。

第三，地位边缘。以来社会政策虽然逐渐取得了相对的地位，但在“效率优先、兼顾公平”的发展指导之下，社会政策实际依然只是充当经济政策的附庸，这种状况了社会政策的发展、体系的完善和功能的发挥。应当指出，初期提出“效率优先、兼顾公平”的原则或是符合当时的实际的，具有历史的进步意义，对于促进经济发展，打破平均主义、“大锅饭”，功不可没。当时提出的“让一部分人先富起来”，就是上述的具体体现。但经过三十多年的发展，随着平均主义和“大锅饭”问题的基本解决，“共同富裕”的问题即公平问题开始变得比较突出，原先的发展和政策重点就应当做适当的调整，由“效率优先、兼顾公平”的发展转向效率与公平并重兼顾的发展，以解决共同富裕的问题。而这应以国家承担相应的职责为前提。同志早就指出，“可以设想，在末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题”(28)。“我们为社会主义奋斗，不但是因为社会主义有条件比资本主义更快地发展生产力，而且因为只有社会主义才能消除资本主义和其他剥削制度所必然产生的种种、和不现象。”(29)

⑥吴忠民：《从平均到：中国社会政策的演进》，《社会学研究》2004年第1期。

①Harold L. Wilensky and Charles N. Lebeaux. Industrial Society and Social Welre. New York: Russell Sage Foundation, 1958.

由于国家退位，对特殊群体的社会严重弱化、不足。以国家对残疾人的为例。廖慧卿、罗观翠把集中就业模式的发展(24)划分为三个时期，即第一阶段：福利企业初步发展——集中就业模式的萌芽、非制阶段(1949—1979年)。第二阶段：集中就业模式的确立、发展、制阶段(1980—1993年)。到1993年，福利企业的发展接近顶峰。据1993年民政部资料统计，全国共有福利企业5.7万个，容纳了84万残障就业人口。其中，民政部门举办的福利企业约占21%，城镇街道居委会举办的福利企业约占30%，农村乡、镇、村举办的福利企业约占35%(25)。第三阶段：集中就业模式的调整阶段(1994年至今)。1994年至今，残障人士集中就业的社会政策走在一条“去计划”的市场化的道上。从1994年福利企业开始改制到2007年新的福利企业认定标准出台前，福利企业的产权开始多元，国家已经不能像过去那样直接对企业颁布指令性的规制，直接进行性质干预，只能通过法律法规的形式控制企业招收残疾人的数量和监管其基本辅助设施的提供，其他诸如企业对残疾人的管理、培训、生活照顾等，国家没有强制性。2007年后，新的认定办法和税收方案实施，任何人都可以申办福利企业，只要满足招聘残疾人数量的，继续导致福利企业大规模的私营化(26)。

(42)：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《》2007年10月25日。

中国社会政策模型在前后为什么会发生如此巨大的变化 目前学术界尚缺乏必要的、深入的研究。笔者认为，导致这一改变的原因固然很多，除了提到的市场化的主要影响之外，我们也不得不承认来自的影响或许是另一重要原因。中国的经济体制转轨过程恰恰发生在“福利国家”转型时期，发达国家这一时期福利的理论与实践不能不对中国的传统福利模型产生直接或间接的影响(21)。

其次，由于国家履行责任在不同阶层(群体)间存在严重的不平衡，养老金、医疗保险、住房等待遇在不同阶层(群体)间的差距日益扩大。市场化迅速乃至过度的阶层或群体、地域，其社会福利待遇与其他阶层或群体、地域出现差距扩大的趋势。例如，机关、事业单位和企业三种组织形式之间，社会养老保障标准就存在着明显反差。2003年，企业在岗职工平均工资为1132元/月，机关职工平均工资为1311元/月，二者之比为1∶1.16;而企业职工退休金为621元/月，机关职工退休金为1069元/月，二者之比为1∶1.72，再分配的差距比初次分配要大很多(32)。2004年，全国企业职工退休金人均为7831元，而事业单位的职工退休金人均为14644元，机关单位的职工退休金人均为15932元，三者之比为1∶1.87∶2.03;在2000-2004年这5年间，全国企业职工的退休金以年均6.31%的速度缓慢增长，而机关和事业单位职工的退休金增长速度分别是13.45%和11.67%。在如此不的政策下，企业退休职工的退休金迅速地与机关和事业单位退休职工的退休金拉大了距离(33)。再看医疗保障，目前很多公务员、事业单位人员仍然实行公费医疗，企业职工则实行基本医疗保险，无工作单位的城镇居民则实行居民医保，农民实行“新农合”，不同的医疗保障制度中所享受的保障待遇存在着显著的差距。

第一，对发展进行必要的调整。诺贝尔经济学获得者阿玛蒂亚·森在《以看待发展》一书中指出，“发展可以看作为人们享有的真实扩大的过程”(44)。这一发展观强调发展不单纯是指GNP的增长、个人收入提高、工业化、技术进步、现代化等因素，而是包含更加广泛的因素，涉及社会安排(如教育、保健设施)、参与、等等内容。“对发展的充分理解必须超越财富积聚、GNP增长及其它与收入相关的变量;这并非是忽视经济增长的重要性，而是必须超越它。”(45)森的观点与中国提出的“科学发展观”其实质是相通的。可以以此为指导，对过去片面追求经济增长的发展进行必要的调整。具体来说，就是从以来长期的“效率优先，兼顾公平”的发展过渡到“效率公平，并重兼顾”或“经济发展与社会公平并重兼顾”的发展。在现阶段分化比较严重的现实下，甚至可以矫枉过正，采取适度偏重公平的发展。对发展进行必要的调整，这是构建国家主导型社会政策的重要前提(价值基础)。

2003年初发生的“孙志刚事件”引起了国家和社会对问题的高度重视，这一事件直接导致了过去实行多年的《城市流浪乞讨人员办法》的废止，而代之以《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。2003年底由总理视察重庆农村为农民工追讨欠薪而引发的界、领导层和社会对农民工基本和状况的持续关注，在我国是罕见的。

第四，功能弱化。社会政策非但没有缩小、反而扩大了分配不公。这首先表现在，由于强调效率，低保起点过低且增长缓慢，养老金严重滞后于社会平均工资水平的增长幅度，导致二次分配非但没有对初次分配形成的收人格局加以矫正，使之趋向合理，反而进一步加剧了分化。据统计，1998年我国的基尼系数就已超过0.4的合理值，达到0.403(31)，这个问题早纪之交就已突出地提出来了，至今仍未得到根本的遏制。

党的十六届六中全会通过的《中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：要“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道，推动社会建设与经济建设、建设、文化建设协调发展”。

20世纪70年代，世界石油危机爆发，福利国家随即陷入危机之中，福利多元主义在这一背景下应运而生，并在社会政策领域扮演着越来越重要的角色。福利多元主义这一概念最早出现于1978年英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》，该报告主张把志愿组织也纳入社会福利提供者行列，将福利多元主义运用于英国社会政策的实践。随后，罗斯在其1986年的文章《相同的目标、不同的角色——国家对多元组合的贡献》中对福利多元主义概念进行了更加明确的解释。他首先福利提供并非完全是的行为，尽管国家在提供福利上扮演着重要角色，但绝不是也不能对福利垄断。罗斯主张福利是全社会的产物，社会中的福利来源于三个部门：市场、家庭和国家。放弃其他主体，让国家完全承担是错误的。他认为国家是最主要的福利提供者，但并非唯一来源。福利多元主义实际上是国家主导型社会政策的另一种提法，强调国家()应承担社会福利主要提供者的角色。

(50)Berry, Jeffrey M.. Ch. 10: The Rise of Citizen Groups. Civic Engagement in American Democracy. Skocpol, Theda and Morris P. Fiorina(ed). Brookings Institution Press, 1999. pp. 367-393.

(28)(29)《文选》第3卷，人民出版社1993年版，第374、143页。

②Titmuss, R. M. Commitment to Welre, London: George Allen and Unvin(first published 1968), 1976. p. 129, 115; Collard, D. The case for universal benefits, in D. Bull(ed.), Family Poverty, London: Duckworth, 1971.

(49)郑青原：《沿着正确方向积极稳妥推进体制——三论牢牢抓住历史机遇、全面建设小康社会》，《》2010年10月27日。

(34)民政部民间组织管理局综合处：《民间组织：社工人才发挥作用的重要载体》，《中国社会报》2007年11月29日。

更重要的是，市场主导型社会政策不利于我国转变经济增长方式目标的实现。当前，我国经济发展过程中存在的主要问题有：投资与消费结构不合理，经济增长过于依赖投资，居民消费率偏低;内需与外需结构不合理，经济增长过于依赖外需，内需不足;产业结构不合理，经济增长过于依赖工业，服务业发展滞后;生产技术水平结构不合理，物质资源消耗过大，自主创新能力不强;城乡和区域结构不合理，城镇化滞后于工业化，部发展相对落后;收入分配结构不合理，居民收入在国民收入分配中的比重偏低，劳动报酬在初次分配中的比重偏低，等等(41)。解决以上问题的出在于转变经济增长方式。早在2007年，党的十七大就明确指出，加快转变经济发展方式，推动产业结构优化升级，是关系国民经济全局的紧迫而重大的战略任务(42)。2010年10月18日中国十七届五中全会审议通过的“十二五规划”中，开明提出“加快转变经济发展方式，开创科学发展新局面”是我国第十二个五年计划必须全力实现的重要目标之一。“十二五规划”把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。显然，要实现上述重大战略转变，依赖导致严重民生问题的市场主导型社会政策是不可能的，有赖于社会政策模式的转型和国家主导角色的回归。

基于农村社会保障制度明显滞后于城镇、城乡社会保障水平差距明显已严重影响了社会公平并妨碍统一的劳动力市场形成的现实，国家自新世纪初启动了建立城乡统筹的社会保障制度的进程。目前，低保制度已在农村实现了全覆盖，“新农合”已经覆盖80%以上的农村地区及居民，“新农保”也于2009年下半年开始试点，十二五期间将实现全覆盖。

(21)1970年代初“石油危机”发生后，普遍出现了经济滞胀，传统的“福利国家”难以为继，以Friedrich von Hayek、Ludwig von Mises、Milton Friedman等为代表的“新主义”取代“凯恩斯主义”成为主流意识形态(Hayek等人早在1966年就指出，从长计议，达到效率与公平的平衡的唯一方式是在理论和政策上都回到“个人的”基础。其结果应该是尽可能尊重普通人基于自己实际偏好的选择，通过市场的“看不见的手”进行调整，市场配置所有的资源，包括劳动力，通过市场机制而不是行动实现最适宜的利用。仅仅在出现“市场失灵”的情况下，“公共物品”的再分配才是必要的)，19BO年代后期出现的“共识”(Washington Consensus)将“新主义”推向顶峰。受“新主义”影响，社会政策模式随之也开始了迅速的右转，国家从社会福利领域迅速地、大幅度地退却(参见Bill Jordan, Social Policy for the Twenty-First Century, Cambridge: Polity Press, 2006. pp. 51-69)。

党和对“三农”的关注更是前所未有。自2004年开始中央连年出台关于三农问题的“一号文件”，至2011年已达8次，这在国际共运史及中国的执政史上是破天荒的。2005年的“一号文件”首次提出“工业反哺农业、城市支援农村”的新。2006年的中央“一号文件”更是全面提出了社会主义新农村建设的战略部署。这些重要文件的颁布和实施对于解决包括社会政策、城乡失衡在内的“三农”问题具有十分重要的意义。

图3 中国农村合作医疗制度的演变(村覆盖率)(30)

党的十七大报告中明确指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告并专列一章专门论述社会建设方面的问题。

(二)国家主导型社会政策曙光初现

其次，2003年以来，党和为加快以改善民生为重点的社会建设，充分履行责任，采取了一系列重大行动，以矫正市场主导型社会政策的缺陷和弊端。

(31)国家统计局：《国际统计年鉴》(2003)，中国统计出版社2003年版，第194页。

第一，国家(依托单位、集体)是社会福利的唯一主体，个人不承担责任，第三部门的发展受到全面制约，社会福利供给的渠道过窄。按照《中华人民国劳动保险条例》的，当时我国企业职工社会保险涉及伤残、疾病、生育、养老、死亡等项目及职工供养直系亲属的有关待遇。所有社会保险项目，职工皆不负担任何费用。有些项目，如医疗，除职工免费享受外，其所供养的直系亲属，亦可享受半费医疗待遇。除项目比较齐全的社会保险外，经过几十年的逐步发展，城市职工及居民还享有各种福利待遇，如为减轻家务劳动，单位承办补贴的食堂、浴室甚至理发室;为增加交通便利，单位开设班车或发放交通补贴;为减轻住房负担，单位为职工(按级别、职务、职称、供养人口、贡献、工龄等多种因素)无偿提供(分配)住房，仅收取低微的租金，减免水电费;为解除妇女的后顾之忧，单位承办免费的托儿所、幼儿园，有的甚至还办小学、中学等。此外，还在机关企事业单位内修建了大量的文化娱乐设施，有的还开办疗养院所。由于国家和单位提供了各种优惠乃至免费的社会服务，当时职工家庭收入虽然不高，但确无生活困顿之忧。

国家对农民工等流动人口的社会福利长期采取自流的办法，农民工及其家属从八十年代初期的数千万，上升到后来的近两亿，但他们和城市职工、居民存在同工不同酬、同城不同福利的“新二元格局”。

(12)参见潘锦棠主编《社会保障学》，东北财经大学出版社2010年版，第13-14页。

(44)(45)Amartya Sen, Development As Freedom, A Division of Random House, Inc., New York, 1999. p. 3, p. 14.

党的十七届五中全会通过的《中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的》中提出要“加强和创新社会管理”。2011年2月19日年在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，坚定不移走共同富裕道，完善保障和改善民生的制度安排，加快发展各项社会事业，优先发展教育，着力抓好就业这个民生之本，合理调整收入分配关系，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，加快医疗卫生事业发展，加快推进住房保障体系建设，继续推进扶贫开发，发展妇女儿童事业，培育壮大老龄服务事业和产业，健全残疾人服务体系，使发展更好地惠及全体人民。

(46)梁祖彬：《演变中的社会福利政策思维——由再分配到社会投资》，《中国社会科学》2004年第6期。

(22)王绍光：《人民的健康也是硬道理》，载《思想中国，生命》，中国电视出版社2007年版。

第一，国家退位。与计划经济时期不同，国家从社会福利领域大幅度退却。这一趋势之初就已出现，而后逐渐加剧。有学者明确指出，20世纪90年代以后很多的都是以市场为导向的。比如医疗保险制度的核心是建立分担机制，使国家不要包揽太多;医疗机构的重点是调整医疗服务的价格，提高价格;药品流通体制的着眼于引进竞争机制，实际最后药品变成了医院赚钱的主要渠道，以药养医。当时认为只要用市场来调节，也能使得公共卫生或者医疗服务的提供变得更加有效，但实际上，医疗和公共卫生如果从经济学分析的话，是一种非常特殊的东西，它很难用市场来解决(22)。另外，国家不仅渐进地、大幅度提高了城镇企业职工社会保险的缴费负担，而且住房福利、教育福利等发展严重不足，其中住房等领域出现过度市场化的问题，至今未发生根本的逆转。绝大多数国要通过市场解决养老、住房、医疗及教育等问题，大大加重了国民的经济负担。

四、迈向国家主导型社会政策：必要性与可行性

五、构建国家主导型社会政策任重道远

关于社会政策的发展演变，中外学者各自都进行过一定的研究。1958年，斯基(Harold L. Wilensky)和莱博克斯(Charles N. Lebeaux)在《工业社会与社会福利》一书中，以美国的社会变迁及福利制度的变迁为例，根据国家在社会福利供给中的职能，将社会福利制度区分为“补缺型”(residual，也有的译为“剩余型”或“型”)和“制度型”(institutional)两种类型①，这是对福利制度的经典划分之一。“补缺型”社会福利重视家庭和市场的作用，强调依靠家庭和市场来提供个人所需的福利待遇，即只有当家庭和市场的作用失灵而难以提供个人所需的福利待遇时，国家和才会承担相应的责任。与此相对，“制度型”社会福利则重视国家和的作用，认为国家对于个人的福利需求负有不可推卸的责任，主张国家和通过一整套完善的法规制度体系，提供个人所需的社会福利。稍后，英国学者蒂特马斯(R. M. Titmuss)等人也提出过类似的划分：普遍性福利和选择性福利②。强调普遍性社会福利是一种面向全民的社会政策，旨在提升全民的福利水平③。

⑦景天魁：《引致和谐的社会政策——中国社会政策的回顾与展望》，《探索与争鸣》2008年第10期。

(36)据民政部网站(。

(23)李迎生等：《公益·公平·多元·整合：新医改的社会政策内涵》，《江海学刊》2009年第5期。

图1 重要年份卫生费用构成情况一览(1978-2006年)(23)

市场主导型社会政策使社会福利配置不足与个人负担过重，导致社会民生及问题日益突出，不利于国家的未来发展与长治久安。据亚洲开发银行的专家在20世纪末所做的调查估计，我国农村贫困户中，因病致贫或因病返贫的占约80%(37)。卫生部20世纪90年代末组织的全国第三次卫生服务调查提供的相关数据虽然较亚行专家的估计要低一些，但也证明了疾病及与之相关的因素是导致农村贫困的主要原因。2003年在农村致贫原因构成中，因疾病或损伤导致贫困的占33%，是致贫的首要原因;而劳动力少与疾病或损伤存在密切关系，是致贫的第二大原因，占27%。两项合计为60%。(38)

我国前依托计划经济实施的国家统揽型社会政策，具有国家包揽、地位从属、平均主义等特点：

(25)(26)(27)廖慧卿、罗观翠：《从国家到市场——中国残疾人集中就业政策变迁(1949～2007)》，《学习与实践》2010年第10期。

首先，新世纪初提出科学发展观，做出推动社会建设与经济建设、建设、文化建设协调发展的重大战略部署，为国家主导型社会政策的出台提供了思想基础。

三、市场主导型社会政策：国家退位与国家缺位并存(1979-2002年)

列宁在1912年社会工人党第六次全体会议的决议中，提出“最好的工人保险形式是工人的国家保险”⑩。他还在《关于对杜马提出的工人的国家保险法案的态度》的决议中提出了国家保险四原则：(1)它必须为工人在所有劳动能力情况下提供保险;(2)保险的范围应包括所有工资收入者及其家属;(3)所有受保人应收到与其工资收入相当的补偿，保险支出全部由雇主和国家负担;(4)各种形式的保险都必须由地方型的统一保险组织，根据受保人全权管理的原则进行管理(11)。

第二，科学、合理地界定国家与市场在社会福利供给上的角色边界，实现国家主导角色的回归。首先，国家应当切实承担起对农民的社会福利责任，进一步健全农村社会救助体系，扩大“新农合”的覆盖面，提高补偿水平，加快推进“新农保”试点。其次，国家应当加快建立健全农民工社会保障制度，切实推进农民工社会保障制度与城市社会保障制度的衔接、整合。再次，国家应当充分履行对全体国民的社会福利职责，科学、合理地划分在住房、教育、医疗等攸关民生的重要领域中角色与市场角色的边界，将过去不恰当地市场化了的内容拿回来，实现角色的回归。

(32)《中国劳动和社会保障年鉴》(2008)，中国劳动社会保障出版社2009年版。

(48)Dan Finn, Welre to Work: the local dimension, Journal of European Social Policy, Vol. 10(1), 2000.

第五，第三部门未能得到应有发展。这进一步加剧了这一时期社会福利的供求矛盾。第三部门(在中国一般称为民间组织)这个概念，起始于1970年代，最早是由美国学者Levitt于1973年提出来的，其后在开始流行，如今已影响到非常广泛的社会领域。以为例，是第三部门比较发达的国家，现有人口3150万，各类第三部门人数总和超过，平均每个人加入的各类社会组织超过4个。在发达国家和地区，第三部门是社会福利供给的主要渠道之一。不少国家，除了的核心福利服务由国家直接提供外，绝大部分福利服务由第三部门提供(34)。而在我国，由于第三部门发展严重不足，极大地制约了其社会福利功能的发挥，难以弥补由于国家退出、缺位、市场忽视而导致的各种社会福利真空地带，进一步加剧了社会福利的供求矛盾。据民政部提供的数据，1989年中国民政部门负责登记管理的各类社会团体、基金会和民办非企业单位(一般可称为民间组织)不到5000家，其后有了较大的发展，到2003年达到26万多家(35)，截至2010年12月达到44万多家(36)。但和发达国家相比，我国的第三部门发展还存在相当大的缺口。